На сегодня существуют проблемы, связанные с диверсификацией, производительностью и конкурентоспособностью экономики Казахстана, которые влияют на ее качественный и устойчивый рост. Для решения этих проблем в последние годы активно выдвигаются различные предложения как со стороны самих государственных органов, так и экспертов.
В свете этого мы решили обобщить наши программные публикации и подготовить цельное видение того, какие реформы нужны, чтобы Казахстан смог стать страной с развитой рыночной экономикой. Даже если наши взгляды могут расходиться с другими мнениями, мы полагаем, что крайне важно запустить публичную дискуссию о путях развития экономики и всей страны в целом. Это поможет избежать или сгладить последствия кризисов, а также добиться качественного роста экономики и повышения благосостояния населения.
Отдельно отметим, что 21 ноября текущего года вышло видео-обсуждение, инициированное Председателем Сената, на тему «Что будет с экономикой Казахстана?». В обсуждении участвовали Председатель Сената, Председатель Нацбанка, а также два известных экономиста Казахстана. Таким образом, в настоящее время на самом высоком уровне начались публичные дискуссии о путях развития экономики страны. Заметим, что мнение участников данного обсуждения совпало с тем, о чем мы ранее неоднократно писали – с нашим видением по экономическим и структурным реформам в Казахстане.
Главные цели структурных и экономических реформ в Казахстане
По нашему мнению, главной целью структурных и экономических реформ должен быть рост благосостояния населения за счет создания развитой, высокопроизводительной и эффективной рыночной экономики, где будет реализовываться предсказуемая контрциклическая макроэкономическая политика со строгой дисциплиной соблюдения установленных правил.
Таким образом, предлагается два ключевых направления реформ:
- Создание полноценной рыночной экономики такой, как в странах ОЭСР (международной экономической организации развитых стран, признающих принципы представительной демократии и свободной рыночной экономики).
- Кардинальный пересмотр макроэкономической политики (налогово-бюджетной и денежно-кредитной политик) для снижения зависимости экономики от цен на нефть и преодоления «ресурсного проклятия» (ситуации, когда богатые природными ресурсами страны в перспективе оказываются менее экономически и технологически развитыми, чем страны с гораздо меньшими запасами ресурсов).
По опыту стран ОЭСР, обязательным условием перехода на полноценную рыночную экономику является наличие либеральной демократии в стране, общими элементами которой являются: реальные выборы между несколькими политическими партиями, реальное разделение властей на ветви власти, верховенство закона в повседневной жизни как часть открытого общества, рыночная экономика с частной собственностью, всеобщее избирательное право и равная защита прав человека, гражданских прав, гражданских свобод и политических свобод для всех людей. В данной публикации речь пойдет только о необходимых экономических реформах.
По нашему мнению, несмотря на отдельные усилия и планы по построению рыночной экономики в стране, на практике пока не произошло перехода на полноценную рыночную экономику как в странах ОЭСР. В то время как государством признаются проблемы в области макроэкономической политики, все еще не наблюдается решительных шагов в сторону ее пересмотра, и в первую очередь это касается ключевой реформы в налогово-бюджетной политике.
В чем преимущества полноценной рыночной экономики?
Как подчеркнул в своем недавнем выступлении председатель НБК, рыночная экономика доказала свою эффективность на практике, и в Казахстане нет предпосылок, которые бы препятствовали ее должному внедрению. Рыночная экономика – это: эффективное распределение ресурсов в экономике; максимальное использование достижений научно-технического прогресса и инноваций; быстрый уход с рынка неэффективного бизнеса; высокая адаптивность к изменяющимся условиям; способность к быстрому удовлетворению самых разнообразных потребностей; повышение качества; полная свобода выбора действий потребителей и производителей и т.д. Благодаря рыночным отношениям и конкуренции в стране происходит диверсификация, растет производительность и эффективность экономики, в результате чего быстрее повышаются как благосостояние населения, так и экономическая и финансовая стабильность в стране.
В то время как у рыночной экономики есть некоторые недостатки (неравенство доходов, безработица, возможная монополизация рынков, цикличность экономического развития и т.д.), преимущества свободных рынков позволяют многократно перекрывать потери от таких провалов.
Официально в стране строится рыночная экономика, однако на практике такие реформы идут медленно, часто непоследовательно, а в некоторых случаях в обратном направлении. Отклонения от рыночных реформ объясняются некоторыми особенностями Казахстана, но мы, как и НБК считаем, что у нас нет каких-либо особенностей и предпосылок, препятствующих построению рыночной экономики по самым высоким стандартам. Те государственные меры, которые приводят к искажениям рыночных отношений и рыночного ценообразования в экономике, являются серьезными препятствиями к построению развитой, высокопроизводительной и эффективной рыночной экономики в стране.
В чем проблемы с построением рыночных реформ в Казахстане?
В Казахстане успешно формировалась рыночная экономика на начальном этапе развития, однако после быстрого роста нефтяных доходов государства в стране началось замещение рыночных преобразований командно-административным управлением. Такой подход способствовал разрушению основ рыночной экономики, стимулировал становление государственной распределительной системы и значительный рост участия государства в экономике. В Казахстане начала строиться экономическая система под названием «государственный капитализм», которая основывается на распределении нефтяной ренты в экономике и характеризуется следующими особенностями:
- Использование «ручных» и нерыночных (командно-административных) методов управления экономикой и распределения природных, финансовых, трудовых и прочих ресурсов в ней. Одновременно наблюдалось ослабление в части общественного и парламентского контроля над государственными финансами.
- Формируется довольно избыточный государственный аппарат, подкрепляемый влиятельным квазигоссектором, который активно и не всегда положительно вмешивается в рыночные отношения в экономике. Также можно наблюдать присутствие государственной бюрократии, регулирования и контроля. Почти все государственные меры поддержки бизнеса приводят к искажениям рыночных механизмов.
- Крупнейшие и ключевые компании в стране находятся в государственной собственности. Эти компании доминируют в экономике, получают подавляющую часть субсидий, льгот и преференций от государства, не показывая сопоставимых результатов.
- В стране малая доля малого и среднего бизнеса, а также среднего класса населения, которая растет достаточно медленно в последние десять лет.
- Через предоставление льготных кредитов и другого финансирования в приоритетных отраслях экономики, а также через нерыночное распределение этих финансовых средств происходит замещение банковской системы и фондового рынка государством.
Такая командно-административная экономическая система привела к тому, что наблюдаемый в последние 15 лет в Казахстане рост экономики не является качественным, структура и вклад в ВВП основных отраслей говорят о том, что не наблюдается диверсификации экономики, прогресса в технологическом развитии и конкурентоспособности. Анализ прогресса в диверсификации и производительности экономики Казахстана мы проводили в отдельной публикации.
Значительные средства, направленные на госпрограммы по индустриализации, развитию сельского хозяйства, региональному развитию и прочим направлениям не дали соответствующих результатов. Средства, потраченные на оздоровление банков, не были использованы достаточно эффективно, а банковская система продолжает снижать свою роль в кредитовании бизнеса. У населения и бизнеса появилось искаженное понимание роли государства в экономике – выросли иждивенческие настроения по отношению к государству, что тормозит развитие эффективного предпринимательства в стране. По поводу проблем чрезмерного участия государства в экономике Казахстана мы готовили отдельную публикацию.
Построение экономической системы под названием «государственный капитализм» стало возможным благодаря большим поступлениям от продажи нефти, накопленным в Нацфонде. Дискреционное использование средств Нацфонда для финансирования экономики позволяет смягчать имеющиеся недостатки в экономической политике. Однако при этом изъятие средств Нацфонда для финансирования социальных расходов бюджета, а также для финансирования большого числа госпрограмм развития с сомнительным эффектом приводило к разбалансировке бюджета и к искажению рыночных механизмов в экономике, а также к высокой инфляции, процентным ставкам и нестабильному курсу нацвалюты, ухудшая макроэкономическую среду в Казахстане.
Такое непоследовательное и избыточное использование доходов государства, поступающих от продажи природных ресурсов, называется «ресурсным проклятием». Мировая практика свидетельствует о том, что есть образцовые примеры того, как можно преодолеть такое «проклятие» – это Норвегия, Канада, Австралия и Новая Зеландия. Являясь крупными экспортёрами природного сырья, они смогли построить развитую, диверсифицированную, конкурентоспособную экономику, включая высокопродуктивное сельское хозяйство. Принимая во внимание такой положительный опыт, мы считаем, что в стране нет особой специфики, которая бы препятствовала внедрению рыночных реформ. Обычно упоминания особой специфики Казахстана предшествуют усилению использования «ручных» и командно-административных методов управления экономикой.
В чем проблемы с макроэкономическими реформами в Казахстане?
Налогово-бюджетная (фискальная) политика
С точки зрения макроэкономических реформ в Казахстане в первую очередь необходимы значительные реформы в налогово-бюджетной политике. Наличие прозрачности, подотчетности, полноценности и эффективности фискальной политики является обязательным условием для перехода на новую модель развития экономики Казахстана. С этой точки зрения особенно важны четкие правила и строгая дисциплина использования Нацфонда.
МВФ (Международный валютный фонд), Всемирный Банк, ОЭСР и АБР (Азиатский банк развития) на протяжении многих лет готовят полезные рекомендации для Казахстана по решению растущих проблем налогово-бюджетной политики страны. Однако в настоящее время в стране исполнена малая часть этих рекомендаций. Реформы в бюджетной сфере должны быть направлены на полноценное внедрение всех рекомендаций этих авторитетных международных организаций.
В бюджетной политике до сих пор остаются серьезные проблемы, отмеченные в нашей отдельной публикации. На сегодня республиканский бюджет, утверждаемый парламентом, не является полным и не соответствует международным стандартам учета и отчетности, что не позволяет надлежащим образом оценить и сформулировать макроэкономическую стратегию и политику государства. Большой объем внебюджетных расходов контролируется без утверждения со стороны парламента. Источники финансирования внебюджетных расходов – печатный станок Нацбанка; внебюджетные фонды правительства – ЕНПФ, ГФСС, ФОМС и ФПК; средства нацхолдингов – Самрук-Казына, Байтерек и их дочерних организаций и т.д.
В Казахстане отсутствует прозрачная и независимая система оценки эффективности государственных расходов и инвестиций, направленных на развитие экономики, в результате чего значительные государственные средства, направленные на множество государственных программ, расходуются недостаточно эффективно. В уже утвержденный годовой бюджет часто вносятся изменения, идет регулярное несоблюдение и изменение правил по Нацфонду, что свидетельствует о невысоком уровне планирования и слабой бюджетной дисциплине. Такая ситуация снижает долгосрочную устойчивость бюджета и приводит к большим рискам макроэкономической и финансовой стабильности в Казахстане.
На благосостоянии населения Казахстана и на инвестиционном климате в стране сильно сказываются перманентно высокая инфляция, высокие процентные ставки на кредиты, а также склонный к ослаблению тенге. Все попытки повысить доходы населения за счет нефтедолларов из Нацфонда малодейственны из-за роста цен, дорогих кредитов и ослабления тенге, возникающих из-за отсутствия контрциклической бюджетной политики и жесткой бюджетной дисциплины.
Благодаря правильному контрциклическому использованию нефтяного Нацфонда (бюджетным правилам) создается макроэкономическая стабильность в стране за счет стабилизации экономического роста, бюджетных расходов, инфляции и курса нацвалюты. В результате снижения зависимости экономики от цен на нефть создается благоприятная среда для развития частного бизнеса и для диверсификации экономики. В недиверсифицированных нефтяных странах контрциклические фискальные правила имеют гораздо большее влияние на инфляцию, ключевую ставку и курс нацвалюты, чем монетарная (денежно-кредитная) политика центрального банка.
За последние три года и в следующем году, несмотря на благоприятные цены на нефть, наблюдается довольно высокая зависимость республиканского бюджета от нефтедолларов Нацфонда. Вместо контрциклической бюджетной политики в Казахстане используется обратная – проциклическая, что означает нарастание бюджетных дисбалансов и большой риск возникновения глубокого экономического и финансового кризиса в Казахстане в случае падения цен на нефть.
Национальный фонд является ключевым элементом бюджетной политики в Казахстане. Начиная с конца 2022 года было разрешено вливать средства Нацфонда в экономику Казахстана, минуя республиканский бюджет (за счет покупки акций и облигаций госкомпаний). Это снизило прозрачность использования Нацфонда и увеличило возможность обходить контрциклические бюджетные правила.
На текущий момент из-за дискреционных изъятий средств Нацфонда государственные бюджетные и внебюджетные расходы выросли до значительного уровня. Сейчас эти расходы уже трудно снизить, поскольку это может привести к социальным, инфраструктурным и другим шокам в экономике. Единственным и оптимальным решением данной проблемы видится увеличение ненефтяных налоговых доходов бюджета. По налоговым реформам мы выпускали отдельную публикацию. Мы считаем, что есть два пути, чтобы существенно увеличить налоговые доходы бюджета. Во-первых, необходимо решительное сокращение отдельных налоговых льгот для бизнеса, которые за последние 15 лет показали свою неэффективность в развитии предпринимательства и диверсификации экономики. Международные исследования также подтверждают, что отдельные налоговые льготы часто искажают рыночные отношения и не дают ожидаемого эффекта на качественный рост экономики. Во-вторых, необходимо увеличение отдельных ставок налогов, прежде всего увеличение ставки НДС и введение прогрессивной шкалы для индивидуального подоходного налога.
Если подходить решительно к сокращению налоговых льгот, то, по нашей оценке, это увеличит налоговые доходы бюджета на Т2-3 трлн. Если увеличить ставку НДС с 12% до 16% (как это было в Казахстане до 2006 года), то, по расчетам правительства, это увеличит налоговые доходы на Т2,5 трлн. Надлежащее внедрение прогрессивной шкалы ИПН даст дополнительно около Т1-1,5 трлн доходов. Этого вполне достаточно, чтобы решить проблему дефицита бюджета и существенно сократить трансферты из Нацфонда. Также необходимо незамедлительно устранить репрессивный и коррупционный характер налогового администрирования, что серьезно ухудшает инвестиционный и бизнес-климат в стране.
В настоящее время в парламенте рассматриваются проекты новых Бюджетного и Налогового Кодексов. По нашему мнению, оба документа пока не полностью отражают кардинальные реформы в налогово-бюджетной политике Казахстана.
Денежно-кредитная (монетарная) политика
Важно продолжать политику «инфляционного таргетирования» и плавания тенге, поскольку это является одним из ключевых условий проведения рыночных реформ в Казахстане. Однако успешное использование данного режима монетарной политики упирается в ряд серьезных проблем:
- Независимость Нацбанка (использование печатного станка для финансирования экономики);
- Глубокие проблемы контрциклической бюджетной политики (описано выше);
- Государственное кредитование экономики по ставкам ниже рыночных;
- Низкий уровень развития фондового и валютного рынков Казахстана.
Только после успешного проведения полноценной бюджетной реформы и строгого соблюдения бюджетной дисциплины и только после прекращения государственного кредитования по ставкам ниже рыночных можно будет рассмотреть внедрение двойного мандата Нацбанка (модифицированное или гибкое инфляционное таргетирование), которое будет иметь две цели:
- борьба с высокой и нестабильной инфляцией;
- стимулирование экономического роста.
Плавающий курс тенге крайне важен для Казахстана, и необходимо продолжение этой политики. После внедрения строгих контрциклических бюджетных правил волатильность тенге, связанная с ценой на нефть и фискальной политикой, значительно уменьшится. Однако останется высокая волатильность нацвалюты, связанная с неразвитостью фондового и валютного рынков, а также с незаякоренными курсовыми ожиданиями.
Мы считаем, что после осуществления бюджетной реформы и в период пока не сформируется развитый фондовый и валютный рынок необходимо рассмотреть возможность «управляемого плавающего курса», чтобы устранить резкие отклонения курса тенге от фундаментальных факторов и заякорить курсовые ожидания. По монетарной и курсовой политике Нацбанка мы готовили отдельные публикации.
Государственное финансирование пенсий, социального обеспечения, медицины и образования
В Казахстане есть несколько крупных государственных фондов, где накапливаются деньги для финансирования социальных расходов государства. К этим фондам относятся: (1) «Единый накопительный пенсионный фонд» (ЕНПФ), относящийся к обязательной накопительной пенсионной системе; (2) «Государственный фонд социального страхования» (ГФСС), входящий в систему государственного социального обеспечения; (3) «Фонд социального медицинского страхования» (ФСМС), относящийся к системе обязательного социального медицинского страхования; (4) Фонд поддержки инфраструктуры образования, входящий в систему финансирования образования.
В соответствии с лучшей мировой практикой и рекомендациями МВФ такие государственные социальные фонды должны быть включены в республиканский бюджет, утверждаемый парламентом, однако данные рекомендации так и не были исполнены. В результате данные фонды находятся вне парламентского контроля, а значит – вне контроля общественности.
Также финансовая отчетность этих фондов не соответствует международным стандартам отчётности, что делает их недостаточно прозрачными для контроля общественности. Публикуемая информация по управлению и использованию пенсионных активов в ЕНПФ на приемлемом уровне, однако отсутствует аналогичная информация по ГФСС и ФСМС. В последние несколько лет есть свидетельства того, что активы и денежные средства ГФСС и ФСМС использовались не по назначению.
О проблемах пенсионной системы Казахстана мы готовили отдельную публикацию. Проблемы пенсионной системы сильно ухудшают долгосрочную устойчивость государственного бюджета и макроэкономическую стабильность Казахстана. По нашему мнению, необходима серьезная пенсионная реформа. Двухуровневая пенсионная система Казахстана (выплаты пенсий из бюджета и выплаты пенсий из ЕНПФ) всегда была довольно несбалансированной и не имела достаточной долгосрочной устойчивости. Сравнительно недавно принятое решение по использованию работающими гражданами части своих пенсионных накоплений в ЕНПФ для покупки жилья и лечения также подорвало долгосрочную устойчивость пенсионной системы Казахстана, что резко увеличит нагрузку на госбюджет в среднесрочном и долгосрочном горизонте.
На сегодня накопительная пенсионная система (в ЕНПФ) уже не имеет того смысла, который закладывался изначально, поскольку она не сможет дать адекватное возмещение трудовых доходов пенсией при выходе человека на пенсию. В результате в ближайшем будущем неприемлемо вырастет нагрузка на госбюджет из-за ускоренного роста пенсионных расходов бюджета. Сегодня нужно говорить уже не о модернизации пенсионной системы, а о полном переосмыслении её фундаментальных основ.
О проблемах финансирования системы социальной защиты в Казахстане мы готовили отдельную публикацию. В Казахстане действует солидарная система социальной защиты, когда часть расходов системы несет государство, а часть осуществляется за счет средств социального страхования. Выплаты участникам системы социального страхования осуществляются из ГФСС работающему населению и членам их семей при наступлении случая социального риска. В то время как солидарность системы социальной защиты отражает классическую модель, в Казахстане наблюдается перекос в сторону расходов государства – они более чем в 5 раз превышали выплаты по социальному страхованию в 2023 году. В мире же социальные фонды страхования хорошо развиты и обеспечивают львиную долю социальной защиты населения, расходы которых чаще превышают расходы государства.
К сожалению, такая ситуация не свидетельствует об избыточности государственного финансирования социальной сферы – расходы государства на социальную помощь в виде пособий и пенсий по отношению к ВВП в целом сопоставимы с этим показателем в других странах. Это говорит лишь о том, что социальное страхование все еще недостаточно развито в стране. Развитие этого сектора становится особенно острым и необходимым в свете перманентных дефицитов государственного бюджета, недобора налогов и регулярных изъятий из Национального фонда в виде трансфертов для финансирования этого дефицита.
О проблемах государственного финансирования системы здравоохранения в Казахстане мы также готовили отдельную публикацию. В этой области недостаточно внимательно изучается лучший мировой опыт в государственном финансировании здравоохранения. За последние 5-10 лет множество международных исследований упоминают постсоветскую страну Эстонию как пример успешного перехода от советской системы здравоохранения к системе, которая используется в развитых рыночных странах. Судя по программным документам правительства, Казахстан тоже пытается построить систему здравоохранения, которая используется в таких экономиках, но в своем переходном периоде Казахстан уже давно находится где-то посередине, и в последнее время даже наблюдается откат назад – обратно к советской системе.
Ключевой проблемой системы здравоохранения Казахстана является доступность бесплатных медицинских услуг. Все проблемы с бесплатными медицинскими услугами происходят из-за одной причины – недостаточности финансирования системы бесплатного здравоохранения как со стороны бюджета, так и со стороны Фонда социального медицинского страхования.
О проблемах государственного финансирования системы образования Казахстана мы также готовили отдельную публикацию. Образование было признано одним из фундаментальных компонентов устойчивого развития и является одной из его целей (Sustainable Development Goals – SDG), которая сфокусирована на обеспечении инклюзивного и равного качественного образования, как и на стимулировании процесса обучения на протяжении всей жизни. Человеческий капитал – основа долгосрочного роста и транзита от ресурсной экономики к высокопроизводительной и диверсифицированной.
На протяжении последних лет наше государство все больше внимания уделяет образованию, увеличив расходы и в абсолютном, и в относительном выражении, и направляя больше всего ресурсов именно в образование. Несколько лет назад в системе финансирования образования произошли кардинальные реформы – финансирование со стороны государства всех сегментов образования (дошкольного, среднего, профессионального и технического, высшего) стало подушевым, в зависимости от количества обучающихся. В то же время внедрение и применение подушевого финансирования в Казахстане подвергается критике по ряду причин.
Уровень подушевого финансирования значительно уступает по своим размерам странам ОЭСР, в некоторых сегментах многократно. По уровню расходов к ВВП отдельных сегментов образования стандартам развитых стран соответствует только среднее (школьное) образование, однако уровень подушевого финансирования все же несопоставим. Об этих и других недостатках финансирования образования и о том, как это влияет на эффективность образовательного процесса, более подробно можно ознакомиться в самом отчете.
Развитие банковского сектора и всей финансовой системы
Необходимы альтернативные подходы по развитию финансовой системы Казахстана. На сегодня банковский сектор и рынок ценных бумаг не выполняют свою главную функцию – кредитование бизнеса и экономики Казахстана. Крайне низкий уровень кредитования бизнеса со стороны банков негативно сказывается на деловой активности и росте экономики Казахстана. В марте 2023 вышел Указ Президента «О мерах по расширению кредитования реального сектора экономики и снижению закредитованности населения». В то же время мы считаем, что необходимы дополнительные меры для адекватного увеличения кредитования бизнеса банками.
По поводу проблем с кредитованием бизнеса в Казахстане мы выпускали отдельную публикацию. Начиная с финансового кризиса 2008-2009, снижение кредитования бизнеса банками напрямую связано с влиянием ряда государственных политик.
Базовая ставка состоит из двух компонентов: из инфляции и из реальной процентной ставки. Главной причиной стабильно высокой инфляции и высокой реальной ставки в Казахстане является, как мы уже упоминали, проциклическая бюджетная политика правительства. Проблемы с бюджетной политикой отмечались в «Стратегии о денежно-кредитной политике до 2030 года», утверждённой Нацбанком в марте 2021. Заметно усилилась риторика монетарного регулятора на эту тему в публичном поле.
Другой большой проблемой, негативно влияющей на рост кредитования бизнеса банками, является недобросовестная конкуренция со стороны льготного государственного кредитования. В «Стратегии о денежно-кредитной политике до 2030 года» Нацбанка и в «Концепции развития финансового сектора РК до 2030 года», разработанной в АРРФР, тоже рассматривается эта проблема, но на сегодняшний день пока нет официальных планов о том, как ее решить.
По нашему мнению, необходимо не постепенно, а сразу прекратить кредитование бизнеса и населения по ставкам ниже рыночных. При этом мы не считаем, что государство должно прекратить помогать бизнесу в виде субсидирования процентной ставки. Если правительство хочет помочь определённому сектору экономики субсидируя процентную ставку, то можно делать это, не нарушая рыночные отношения в финансовой системе. Для этого государство должно субсидировать рыночную процентную ставку из госбюджета напрямую заемщику, либо эта субсидия может вычитаться из регулярных налоговых платежей компании.
Мы считаем, что для расширения рыночного кредитования бизнеса необходимо пересмотреть роль и цели институтов развития, входящих в НУХ «Байтерек». Согласно передовому международному опыту, прежде всего институты развития должны решать проблемы «провалов рынка» в финансовой системе. То есть, они должны выступать катализаторами конкуренции и рыночных отношений в финансовой системе и во всей экономике в целом. На сегодня через институты развития больше происходит недобросовестная государственная конкуренция за счет льготного кредитования. Необходимо ограничить деятельность финансовых институтов развития в предоставлении традиционных банковских и других финансовых услуг. Этим должны заниматься частные финансовые организации. Прежде всего это касается кредитования физических и юридических лиц, включая ипотеку, лизинг, покупку корпоративных облигаций и т.д.
Государство создало ряд государственных монополий в отдельных секторах финансового рынка. На сегодня рыночное кредитование практически полностью было вытеснено льготным государственным финансированием на рынках: (1) ипотеки, (2) лизинга и (3) в сельском хозяйстве.
Одной из важнейших причин крайне низкого уровня банковского кредитования бизнеса является неразвитость малого и среднего бизнеса. В развитых странах кредитование МСБ составляет наибольшую часть корпоративного кредитного портфеля банков, а доля МСБ в ВВП таких стран составляет в среднем 55–60%. Согласно официальным статистическим данным, доля МСБ в ВВП Казахстана в 2023 году составила 36,5%. Однако фактически доля МСБ в ВВП Казахстана значительно ниже (по нашей оценке – около 15%). Это связано с тем, что статистика не совсем достоверно отражает данные по МСБ, так как она ведется только по одному критерию – среднегодовой численности работников, и не учитывает критерий среднегодового оборота продаж.
Другой причиной низкого уровня кредитования бизнеса является высокий кредитный риск заемщиков, связанный с перекосами в законодательстве с целью защиты недобросовестных или проблемных заёмщиков от действий банков. Об этом упоминается и в Стратегии Нацбанка, и в Концепции развития финансового рынка: необходима жесткая рыночная дисциплина в отношении нездоровых и несостоятельных компаний, а также необходимо повысить эффективность корпоративного банкротства для своевременного вывода несостоятельных участников и обеспечить приоритет залоговых кредиторов в соответствии с международными стандартами. Несмотря на то, что это обсуждается уже много лет, в этом направлении было сделано немного.
Также мы можем сказать, что реформы по повышению качества работы правосудия и правоохранительных органов происходят медленно, о чем также упоминал и Глава государства. Соблюдение принципа «верховенства права» — это не только фундамент для роста кредитования бизнеса, но и необходимый фундамент для экономического развития и инвестиционной привлекательности всей страны в целом.
Все еще нет четкой государственной политики по урегулированию проблемных банков. В прошлом часто использовались методы поддержки проблемных банков, которые не соответствовали международной практике, что приводило к избыточному использованию государственных средств. По теме урегулирования проблемных банков мы готовили отдельную публикацию.
Развитые страны уже давно перешли на полноценные риск-ориентированные регулирование и надзор. АРРФР тоже приложило много усилий в этом направлении, однако требуется дополнительные существенные меры, поскольку у нас не произошло полного перехода от регулирования с детальными требованиями регулятора на риск-ориентированное регулирование, из-за чего у банков и в других финансовых организациях завышенные операционные расходы.
Например, основным принципом риск-ориентированного регулирования является пропорциональное регулирование в зависимости от размера и вида операций, которыми занимается банк или другая финансовая организация. Данный принцип пока не работает в Казахстане. На данный момент в рамках подготовки к новому закону о банках АРРФР предлагает введение базовой и универсальной лицензий для банков. Базовая лицензия с упрощенным регулированием будет выдаваться для банков мелкого и среднего размера. Это должно снять ограничения с микрофинансовых организаций по ведению счетов клиентов, открытия депозитов и даже выдаче карт. Однако, если бы в Казахстане был внедрен принцип пропорциональности банковского регулирования, то не было бы необходимости во введении двух лицензий для банков (базовой и универсальной). В соответствии со стандартным риск-ориентированным регулированием, надзор для банков мелкого и среднего размера должен быть сам по себе гораздо проще на пропорциональной основе.
Независимость монетарного и банковского регуляторов
Множество проблем в финансовой системе Казахстана в прошлом произошли из-за отсутствия должной независимости монетарного и банковского регулятора, что приводило к большим отклонениям от лучшей мировой практики в проведении денежно-кредитной политики и в регулировании финансового рынка. Это отмечалось МВФ в отчете по Программе оценки финансового сектора Казахстана в 2014 году, а также снова десять дет спустя в 2024 году по результатам такой же оценки финансового сектора Казахстана, проведенной в 2023 году.
Необходимо законодательно закрепить независимость органов, отвечающих за монетарную политику и за регулирование финансового рынка. Руководители этих органов должны назначаться парламентом на фиксированный срок, а их досрочное увольнение должно быть только в чрезвычайном случае и с обязательным обсуждением причин и согласованием в парламенте.
Также кандидаты на пост главы соответствующего органа должны обязательно представить в парламент свой анализ текущей ситуации и программу действий на срок назначения, на основании чего парламент даст свое согласие на назначение. В настоящее время такая процедура отсутствует, и общественность не информирована о взглядах на экономику и о программе действий вновь назначенных руководителей монетарного и банковского регуляторов.
Переход на полноценную рыночную экономику
Неоднозначные рыночные реформы в Казахстане
В последние несколько лет вопросы разгосударствления и перехода на реальную рыночную экономику постоянно находятся в фокусе внимания Главы государства. Например, 10 мая этого года был опубликован Указ Главы государства «О мерах по либерализации экономики», определяющий условия и гарантии для развития частного предпринимательства в Казахстане путем защиты и развития конкуренции и сокращения государственного участия в экономике. Несмотря на некоторые недостатки, данный Указ – это самый сильный официальный документ по развитию полноценной рыночной экономики в Казахстане. Для нас несомненно, что развитие добросовестной и свободной конкуренции, а также реальное разгосударствление экономики являются обязательными условиями, чтобы увеличить производительность, эффективность и конкурентоспособность экономики Казахстана.
Однако, несмотря на принятый курс, текущие меры говорят о том, что реформы в этом направлении идут крайне медленно и даже откатываются назад по некоторым секторам экономики. По нашему мнению, такое положение вещей имеет место по нескольким причинам.
В стране утверждается множество государственных стратегических документов по развитию экономики и по развитию от отдельных отраслей и секторов экономики. Однако практически ни в одном таком документе нет целей по полноценному внедрению рыночных механизмов и рыночного ценообразования. Соответственно, ни в одном стратегическом государственном документе нет оценки того, насколько негативно та или иная планируемая государственная мера по развитию экономики будет влиять на рыночные механизмы и рыночное ценообразование. По нашему мнению, за последние 15 лет и на данный момент практически все государственные меры по развитию экономики искажают рыночные отношения в ней.
То же самое происходит и с планами по разгосударствлению экономики. Еще в 2014 году Главой государства было дано поручение, что до 2020 года доля государственной собственности (имелось в виду активы госкомпаний) должна быть доведена до уровня стран ОЭСР – 15% к ВВП. По нашей оценке, в 2014 году активы госкомпаний (включая активы ЕНПФ) составляли немного меньше 60% к ВПП и на сегодня этот показатель составляет более 60%. То есть, несмотря на заявления об укоренном разгосударствлении экономики, на практике прогресса не наблюдается.
Искажения рыночного ценообразования в Казахстане
На многие ключевые товары и услуги в стране на протяжении многих лет устанавливаются цены ниже рыночных. В данный перечень входят внутренние цены на нефть, бензин и другое топливо, газ, электричество, воду, железнодорожные перевозки, коммунальные услуги и т.д. Такое регулирование цен со стороны государства тормозит приватизацию, привлечение частных инвестиций и проведение рыночных реформ в этих ключевых секторах экономики.
Например, из-за низких тарифов коммунальная и энергетическая инфраструктура страны сталкивается с системными проблемами, такими как высокий уровень износа сетей и оборудования и отсутствие частных инвестиций. Эти факторы негативно влияют на качество жизни населения, а также на устойчивость и рост экономики.
Новые инвестиции в разведку и добычу нефти и газа также снижаются из-за большой разницы экспортных и внутренних цен на эти природные ресурсы из-за требования для недропользователей по обязательному направлению определённой доли добытой нефти и газа на внутренний рынок по низкой цене. То же самое происходит и в металлургии, поскольку есть нерыночное требование о том, что отечественная промышленность должна получать местное сырье по адекватным (низким) ценам. О проблемах в нефтяном и газовом секторах экономики мы готовили отдельные публикации.
Из-за трудностей по привлечению частных инвестиций и кредитов в вышеуказанные отрасли с низкими регулируемыми ценами и тарифами государство вынуждено финансировать новые инвестиции за счет государственных средств или под государственную гарантию. В результате, вместо снижения происходит расширение государственного участия в данных секторах экономики. При этом, как отмечалось в недавнем отчете ОЭСР, на сегодня из-за ухудшения принципов корпоративного управления в государственных компаниях усиливается прямое влияние государства на расширяющийся квазигосударственный сектор и на всю экономику в целом. То есть, на сегодня происходит расширение роли государства в экономике (идет замещение рынка) по трем направлениям: (1) как собственника бизнес-активов; (2) как регулятора в экономике; и (3) как управленца и распределителя финансовых, трудовых, природных и прочих ресурсов в экономике.
Другим показательным примером государственного вмешательства в рыночное ценообразование является льготное государственное кредитование по ставкам ниже рыночных. Начиная с 2021 года в стратегических документах Нацбанка отмечается, что усиление роли государства в прямом финансировании экономики по льготным ставкам, с которыми участники финансового рынка не могут конкурировать, ограничивает рост кредитования частными финансовыми институтами на рыночных условиях. Это существенно влияет на развитие финансового сектора, в том числе ограничивает возможности расширения финансирования экономики через банковское кредитование и рынок капитала на рыночных условиях.
В то же время при четком понимании данной проблемы со стороны Нацбанка и АРРФР, на сегодняшний день нет официальных планов о том, как прекратить такую нерыночную меру. Более того, на практике происходит расширение государственного льготного кредитования. При этом, по нашему мнению, нет необходимости в таком государственном искажении ценообразования на финансовом рынке. Если правительство хочет помочь определённому сектору экономики, субсидируя процентную ставку, то это можно делать, не нарушая рыночные отношения в финансовой системе. Для этого государство должно субсидировать рыночную процентную ставку из госбюджета напрямую заемщику, либо эта прямая субсидия может вычитаться из регулярных налоговых платежей компании.
Нерыночная государственная поддержка бизнеса и диверсификации экономики
Начиная с 2008 года в Казахстане начался переход промышленной политики и политики по развитию предпринимательства от рыночных подходов к командно-административным методам, усиливая роль государства в экономике. То есть, используя нефтяные деньги, накопленные в Нацфонде, государство начинает замещать собой рынок, определяя какие товары, предприятия, и секторы экономики станут «прорывными» для индустриализации и диверсификации страны. Отсутствие фокуса государства на усилении рыночных механизмов распределения финансовых ресурсов и на решении проблем «рыночных провалов» в экономике стало одной из главных проблем неэффективности всех прошлых государственных мер индустриально-инновационного развития и развития предпринимательства. О проблемах государственной поддержки бизнеса и диверсификации экономики мы готовили отдельную публикацию.
В стратегических государственных документах много упоминаний о государственной поддержке экспортоориентированного бизнеса, на практике же используется противоположная политика – импортозамещение. Импортозамещение (самодостаточность) и экспортоориентированность – это два противоположных и несовместимых направления государственной политики по поддержке бизнеса. Многие авторитетные международные исследования утверждают, что политика импортозамещения напрямую вредит индустриализации и диверсификации в стране, особенно в странах с небольшой экономикой, такой, как в Казахстане. Ярким примером политики «импортозамещения» в Казахстане является государственная поддержка развития автомобильной промышленности, о чем мы недавно писали.
В целом текущая государственная помощь для бизнеса приводит к искажению в рыночной мотивации по повышению его конкурентоспособности (в первую очередь – повышению производительности). Прежде всего это касается государственных субсидий, прямых налоговых льгот для бизнеса, а также протекционистских мер от более дешевого импорта. На сегодня во многих сферах отечественного бизнеса сформировались иждивенческие ожидания по отношению к государству. В результате такой госпомощи в Казахстане не запущен процесс «созидательного разрушения» (creative destruction), когда с рынка оперативно уходят неэффективные компании, а вместо них приходит множество новых и эффективных. В связи с этим следует серьезно пересмотреть подходы по предоставлению государственной помощи так, как это рекомендуется в международных исследованиях.
Неразвитость рыночных отношений в сельском хозяйстве
Сельское хозяйство является одним из важнейших источников роста для долгосрочного устойчивого развития, экономической диверсификации и повышения уровня жизни населения в Казахстане. Страна имеет огромный сельскохозяйственный потенциал ввиду обширной территории и наличия трудовых и иных ресурсов. Государство десятилетиями уделяло повышенное внимание и тратило значительные средства на развитие данного сектора экономики в рамках различных стратегических программ развития. Несмотря на большую государственную поддержку сельского хозяйства, данный сектор медленно растет и остается малоэффективным и неконкурентоспособным. По развитию сельского хозяйства мы готовили отдельную публикацию.
Необходимы полностью новые подходы по развитию сельского хозяйства. Ключевой проблемой развития сельского хозяйства Казахстана является то, что в отрасли слабо развивается дух предпринимательства. В отрасли крайне низкий показатель по появлению новых и эффективных сельхозпроизводителей взамен старых и неэффективных (отсутствует динамизм предпринимательской активности).
Такая ситуация сложилась из-за того, что подавляющая часть государственной помощи для АПК является нерыночной, которая приводит к искажению рыночной мотивации сельхозпроизводителей к повышению своей конкурентоспособности и эффективности. На сегодня агробизнес не стремится выжить за счет своих клиентов и конкурентной борьбы, а рассчитывает на государственные средства даже в самые благоприятные для сельского хозяйства времена. То есть, фактически, государство поддерживало и поддерживает неэффективность сельского хозяйства, и данная поддержка происходит за счет потребителей (рост внутренних цен на продовольствие) и налогоплательщиков (финансовая поддержка государства).
Еще в 2007 году Всемирный Банк рекомендовал правительству Казахстана, что, несмотря на то, что продовольственная безопасность является важной целью, было бы лучше измерять продовольственную безопасность с точки зрения платежеспособности населения, а не с точки зрения уровня импортозависимости (самообеспечения продовольствием), поскольку физическая доступность продовольствия не является ограничителем продовольственной безопасности в небольшой и открытой экономике Казахстана.
Государству следует использовать подход продовольственной безопасности, практикуемый странами ОЭСР. Этот подход включает в себя приверженность к свободе во внутренней и внешней торговле продовольствием в сочетании с адресной помощью уязвимым слоям населения посредством мер социальной помощи. Для развития сельского хозяйства в Казахстане главное – это не продовольственная самообеспеченность страны в ущерб потребителям и налогоплательщикам, а развитие конкурентоспособного предпринимательства, чтобы экспорт сельхозпродукции из Казахстана превышал и импорт сельхозпродукции в страну.
Также международный опыт показывает, что частная собственность на сельхозземли и развитый рынок по купле-продаже таких земель является обязательным условием развития эффективного предпринимательства и роста конкурентоспособности в сельском хозяйстве. К сожалению, из-за спорных решений по этому вопросу в 2015–2016 годах, а также вследствие активного противостояния части общества, в Казахстане отсутствует это ключевое условие для успешного развития сельского хозяйства.
Проблемы политики доступного жилья
Наличие доступного жилья является ключевым элементом качества жизни в любой стране. О проблемах политики доступного жилья мы готовили отдельный аналитический отчет. По нашему мнению, в этой сфере также необходимы серьезные реформы.
В настоящее время существует множество международных исследований, оценивающих государственные меры по обеспечению доступности жилья в различных странах. Исходя из этих исследований, можно с уверенностью сказать, что практически все государственные меры, предпринимаемые государством в прошлом и в настоящее время, являются малоэффективными, а многие из них даже снижают доступность жилья в средне- и долгосрочном периоде, поскольку разрушают рыночные механизмы в жилищном секторе.
Существует четкая необходимость по соблюдению правильного баланса доступности жилья между (i) оказанием помощи населению с низкими доходами и уязвимым слоям населения и (ii) улучшением работы рынка жилья для среднего класса. Хорошо функционирующая государственная жилищная политика включает в себя два важнейших компонента: (i) целенаправленную систему государственных субсидий и другой государственной помощи для населения с низкими доходами и социально-уязвимого населения (ii) меры правительства по оптимизации рыночных механизмов со стороны спроса и предложения в жилищном секторе и на финансовом рынке, чтобы сделать жилье доступным для среднего класса без существенных затрат со стороны государственного бюджета.
Какие рыночные реформы необходимы Казахстану?
Нужны полные и достоверные плановые индикаторы
Недостаток в государственных планах полных и достоверных индикаторов по оценке масштабов и глубины искажающего участия государства в экономике является ключевым препятствием по разгосударствлению и созданию полноценной рыночной экономики в Казахстане.
Государственные стратегические документы по развитию экономики Казахстана регулярно ставят цель по вхождению Казахстана в ряды стран ОЭСР со следованием принципам, стандартам и рекомендациям ОЭСР, пока же этого не происходит. Например, для того, чтобы оценить уровень вмешательства государства в рыночную экономику в ОЭСР используются Индикаторы регулирования товарных рынков стран ОЭСР (OECD Indicators of Product Market Regulation – PMR Indicators).
Индикаторы PMR, подготовленные ОЭСР, оценивают все аспекты рыночных реформ, которые включают: барьеры по появлению новых компаний на рынке; барьеры по развитию конкуренции; проблемы лицензирования и государственных закупок; долю госкомпаний на рынке в целом и в отдельных отраслях (включая приватизацию); корпоративное управление госкомпаниями; государственный контроль цен; оценку регуляторной нагрузки; барьеры во внешней торговле и т.д. ОЭСР анализирует 18 индикаторов PMR, и практически по всем показателям Казахстан заметно отстает от средних значений в странах ОЭСР.
В феврале 2018 года Индикаторы PMR ОЭСР появились в государственных стратегических документах, когда был утвержден «Стратегический план развития РК до 2025 года», однако далее не было публикаций по исполнению этого важного планового показателя. Затем ровно через три года на смену «Стратегическому плану» пришел «Национальный план развития РК до 2025 года», где индикаторов PMR ОЭСР уже не было и остался один индикатор по снижению доли государства в экономике (отношение суммы ВДС контролируемых государством организаций к ВВП). В своих рекомендациях для Казахстана ОЭСР указывает, что данный показатель не подходит для оценки участия государства в экономике. Прежде всего долю государства в экономике необходимо учитывать по отдельным отраслям и секторам в экономике.
Для того, чтобы Казахстан смог перейти на рыночные подходы по развитию экономики, для правительства должны быть установлены четкие цели и задачи в полном соответствии с рекомендациями ОЭСР. Для этого необходимо использовать Индикаторы PMR. По каждому из 18 показателей PMR у правительства должен быть четкий план по годам так, чтобы снизить их до уровней ниже средних значений по ОЭСР.
Строгое соблюдение рекомендаций, принципов и стандартов стран ОЭСР позволит Казахстану в кратчайшие сроки построить полноценную и эффективную рыночную экономику как в развитых странах.
Также крайне важно, чтобы контроль за исполнением этих стратегических планов выполнялся независимой организацией, подотчетной парламенту. По прошлому опыту часто происходит так, что стратегические планы готовятся, исполняются, а также проверяются одними и теми же органами, и это приводит к тому, что они исполняются недостаточно качественно. Кроме того, в новых планах отсутствует анализ исполнения и ошибок старых планов.
Как ускорить сокращение доли и роли государственного сектора в экономике?
По нашему мнению, государственные органы и государственные компании могут не до конца понимать необходимость и важность приватизации для экономики Казахстана. В связи с чем процесс приватизации проходит крайне медленно, а в некоторых секторах экономики (например, в электроэнергетике) доля государства продолжает увеличиваться.
Также процессу приватизации сильно мешают социальные и другие некоммерческие функции, которые выполняют госкомпании. Например, внутренние цены на нефть, нефтепродукты, газ гораздо ниже рыночных цен, что делает невозможной приватизацию и привлечение частных инвестиций в данные секторы. То же самое происходит практически во всех инфраструктурных секторах экономики: электрогенерации и снабжении, водоснабжении и канализации, газоснабжении, железнодорожном транспорте, коммунальных услугах и т.д. По информации АО «Самрук-Казына», ежегодно нацхолдинг за счет своей прибыли субсидирует внутренние цены в вышеперечисленных секторах экономики, как минимум на сумму в Т1,2 трлн.
По нашему мнению, для «ускоренного сокращения доли государственного сектора в экономике путем завершения процесса приватизации» так, как это отмечается в Указе Главы государства о мерах по либерализации экономики, необходимо осуществить следующее.
Во-первых, мы считаем, что необходимо утвердить политику по владению государственной собственностью в полном соответствии с руководящими принципами ОЭСР и с прямыми рекомендациям ОЭСР для Казахстана. В данном документе должно быть четкое обоснование в необходимости той или иной госсобственности, описание роли государства в управлении предприятиями с государственным участием, устранение неясностей в отношении коммерческих и некоммерческих целей в государственных предприятиях и т.д. По нашему мнению, данный документ должен быть утвержден указом Президента. Он устранит всё недопонимание со стороны государственных органов и руководства нацхолдингов о приватизации и о роли государства во владении коммерческими компаниями.
Во-вторых, новый комплексный план по приватизации должен быть существенно дополнен мерами по либерализации цен и по устранению социальных и других некоммерческих функций из госкомпаний. Данные меры должны предшествовать приватизации всех госкомпаний, поскольку без этого невозможно привлечение частных инвестиций, включая привлечение рыночного кредитования без государственной гарантии. По нашему мнению, отсутствие либерализации цен предрешит неудачный исход новой волны приватизации и не приведет к сокращению доли государства в экономике.
В-третьих, Национальный план развития Казахстана до 2029, утверждённый 30 июля этого года, должен быть дополнен Индикаторами Регулирования Товарных Рынков стран ОЭСР так, как это было рекомендовано выше. Данные индикаторы позволяют объективно оценить долю государственного сектора в экономике и уровень корпоративного управления в государственных компаниях.
Необходимы кардинальные реформы корпоративного управления в госпредприятиях
В Указе Главы государства о мерах по либерализации экономики описываются правильные меры по повышению самостоятельности, качества и независимости корпоративного управления в АО «Самрук-Казына», однако, исходя из недавнего анализа, проведенного в упомянутом ранее отчете ОЭСР, можно заключить, что этих мер в значительной мере недостаточно, чтобы полностью соответствовать «Руководящим принципам ОЭСР по корпоративному управлению в государственных предприятиях». В связи с этим политика по владению государственной собственностью, о которой шла речь в прошлом разделе, должна включать главу по корпоративному управлению в полном соответствии с руководящими принципами ОЭСР.
К этому мы хотели бы добавить следующее. По нашему мнению, для того, чтобы добиться эффективной работы госкомпаний, входящих в ФНБ «Самрук-Казына», необходимо вернуть нацхолдингу его первоначальный смысл – холдинга по контролю и управлению государственными компаниями. Все остальные функции АО «Самрук-Казына», такие как суверенный фонд благосостояния или институт развития, нужно передать государственным организациям, которые были специально созданы для этого (Национальный фонд и НУХ «Байтерек»).
Важно передать из АО «Самрук-Казына» социальные и некоммерческие функции. Например, по информации АО «Самрук-Казына», ежегодно нацхолдинг за счет своей прибыли субсидирует внутренние цены как минимум на сумму в Т1,2 трлн. Также недавно нацхолдингом было объявлено, что только в 2024 году он направил почти Т700 млрд на финансирование различных социальных проектов. Субсидирование внутренних цен и финансирование социальных проектов за счет средств группы компаний, входящих в нацхолдинг «Самрук-Казына», называются квазифискальными (внебюджетными) расходами государства. В соответствии с руководящими принципами ОЭСР, госкомпании не должны заниматься такими квазифискальными некоммерческими операциями.
По нашему мнению, необходимо вывести из группы «Самрук-Казына» совместные и ассоциированные компании, где государство не имеет контрольной доли владения. Например, нужно вывести из СК государственные доли в нефтегазовых мегапроектах Казахстана (Тенгиз, Кашаган, Карачаганак), а также неконтрольные госдоли в крупнейших трубопроводных, металлургических и других компаниях. Все такие государственные инвестиции нужно передать под управление в Нацфонд, поскольку за эффективностью и конкурентоспособностью таких компаний следят частные авторитетные акционеры и дивиденды по таким государственным инвестициям обязательно должны идти в Нацфонд, а не в бюджет.
Эта важная реформа позволит решить проблемы, когда высокая эффективность таких частных проектов (Тенгиз, Кашаган, Карачаганак) часто скрывает нерентабельность госкомпаний, входящих в группу «Самрук-Казына». Помимо этого, в случае такой реорганизации, все дивиденды от совместных и ассоциированных компаний, а особенно от трех нефтяных мегапроектов, будут поступать не в головной холдинг «Самрук-Казына», а в Нацфонд. Уже из Нацфонда эти деньги могут быть переданы правительству в рамках ежегодного утверждения парламентом трансфертов из Нацфонда в госбюджет. Это позволит эффективно и прозрачно использовать такие дивиденды от государственных инвестиций в крупнейшие совместные предприятия с иностранным участием. На сегодня «Самрук-Казына» использует эти дивиденды для финансирования квазифискальных (внебюджетных) расходов государства, что находится вне контроля парламента и общественности.
Когда «Самрук-Казына» будет выполнять только одну функцию, как холдинг по контролю и управлению государственными компаниями, необходимо будет ограничить возможность вкладывать средства в новые госкомпании и проекты. В результате приватизации активы холдинга будут регулярно уменьшаться, а не расти. Для успешной приватизации нужно сократить список стратегически важных государственных компаний до минимума так, как это происходит в странах ОЭСР. Все поступления от приватизации госкомпаний должны целиком передаваться в Нацфонд, чтобы исключить возможность использовать эти деньги не по назначению.
Нужны быстрые меры по либерализации цен и прекращению нерыночной господдержки
На сегодня есть намерения постепенно осуществить либерализацию регулируемых цен и постепенно прекратить нерыночную государственную поддержку бизнеса. По нашему мнению, данные процессы должны происходить не постепенно, а одномоментно.
Прежде всего это связано с тем, что процесс приватизации и приход частных инвестиций (включая рыночное долгосрочное кредитование) в секторах экономики, где осуществляется приватизация, будет ограничен без полной либерализации цен. Постепенное увеличение цен и тарифов означает, что в этот период госкомпании будут оставаться нерентабельными и они не смогут привлечь частные инвестиции и кредиты без государственных гарантий возврата.
Постепенная либерализация внутренних цен на нефть, бензин, газ, электричество, воду, железнодорожные перевозки, коммунальные услуги и т.д. будет проводить к непрерывному росту социального напряжения, что, по нашему мнению, в конце концов заставит власти приостановить процесс либерализации цен. Например, с 2009 по 2015 годы в электроэнергетике Казахстана уже проводилась программа «Тариф в обмен на инвестиции». Из-за роста социальной напряженности и из-за предстоящих выборов данная программа либерализации цен в итоге завершилась снижением и заморозкой тарифов на электричество. В результате до настоящего времени в электроэнергетике РК наблюдается хроническое недофинансирование и низкий уровень инвестиционной привлекательности, что привело к резкому износу основных средств и к низким темпам модернизации энергетического оборудования.
Также одномоментно должна быть прекращена вся нерыночная поддержка бизнеса несмотря на то, что это может привести к банкротству множества компаний. Как мы писали ранее, необходима строгая рыночная дисциплина в отношении нездоровых и несостоятельных компаний, которые не могут выжить без господдержки. Также необходимо повысить эффективность корпоративного банкротства для своевременного вывода несостоятельных участников. Если отечественный производитель не экспортирует и не может конкурировать с более дешевым импортом, то он должен уйти с рынка, а государству не нужно создавать для него «тепличные условия» в ущерб потребителям и налогоплательщикам, чтобы сохранять его неэффективность.
Лучшая мировая практика показывает, что если государство хочет поддержать развитие какого-то сектора экономики, то это вполне можно сделать мерами, которые не нарушают рыночные механизмы и рыночное ценообразование. Не должно быть мер господдержки для индивидуальных компаний. Господдержку в определённом секторе экономики должны получать либо все участники, либо никто из них, а иначе нарушаются принципы добросовестной конкуренции – тезис, который также прозвучал на упомянутой выше встрече представителей НБК, парламента и бизнеса.
Подавляющая часть международных экономических исследований говорит о том, что прорывы в технологическом и инновационном развитии страны достигаются только благодаря развитым частному сектору, конкуренции и рыночным отношениям. Частный бизнес динамичен и предприимчив, ориентирован на эффективность и инновации и не боится рисковать, в то время как государство часто может сдерживать частную инициативу, препятствовать рыночному распределению ресурсов в экономике и поддерживать неэффективный бизнес.
По нашему мнению, необходимо ввести стандартную процедуру, согласно которой все стратегические планы и нормативные документы государства, влияющие на деятельность любого бизнеса, должны проверяться на возможное искажение рыночных механизмов и рыночного ценообразования.
Вместо нерыночной помощи бизнесу государство должно вкладывать деньги в развитие физической и рыночной инфраструктуры, в человеческий капитал, в субсидирование научных исследований, инноваций, НИОКР и т.д.
Проблемы переходного периода в рыночной экономике
Однозначно, что переход от текущей командно-административной системы к полноценной рыночной экономике будет непростым, особенно с точки зрения либерализации цен, прекращения нерыночной государственной поддержки бизнеса и сокращения государственных компаний, органов и служащих. Процесс перехода на рыночные механизмы и рыночное ценообразование может временно привести к снижению экономического роста, повышению инфляции и безработицы, что влечет за собой дополнительные трудности для населения. В связи с этим для успешного преодоления сложного переходного периода необходимо оказать специальную адресную помощь населению. Однако такая помощь должна быть временной – только на время переходного периода. По нашему мнению, для таких целей вполне допустимо использовать Нацфонд.
Мурат Темирханов – Советник председателя Правления
При использовании материала из данной публикации ссылка на первоисточник обязательна.
