23 августа этого года Нацбанк в рамках мандата по содействию обеспечению стабильности финансовой системы опубликовал концептуальный документ «О макропруденциальной политике Нацбанка». В рамках документа регулятором представлены его видение и подходы по формированию, реализации и коммуникации в области макропруденциальной политики. Данный документ разработан Нацбанком с учетом лучшей международной практики, и, по нашему мнению, данный опыт был полноценно применен в данной политике. В то же время, на наш взгляд, в документе отсутствует описание взаимодействия макропруденциальной политики с другими направлениями обеспечения финансовой стабильности.
Как мы отмечали в нашей публикации в ноябре прошлого года, макропруденциальная политика является лишь одной из нескольких важных частей более широкой и комплексной политики по обеспечению стабильности финансовой системы (далее – политика финансовой стабильности). Другими направлениями обеспечения финансовой стабильности в стране являются: микропруденциальное регулирование, фискальная политика, монетарная политика, политики по контролю движения капитала и валютным интервенциям, а также политика по урегулированию проблемных банков. Мы считаем, что в соответствии с лучшей мировой практикой одновременно с макропруденциальной политикой крайне важно разработать и утвердить более широкую и комплексную политику по финансовой стабильности в Казахстане, которая будет четко описывать ответственность, принципы и механизмы по координации мер и устранению конфликтов между различными направлениями обеспечения финансовой стабильности.
Необходимо четкое разграничение ответственности между АРРФР и Нацбанком по финансовой стабильности
Как отмечается в концептуальном документе Нацбанка «О макропруденциальной политике» (далее – Документ Нацбанка), в рамках проведенной в 2023 году Программы оценки финансового сектора Казахстана (Financial Sector Assessment Program) МВФ рекомендовал уточнить роль и ответственность Нацбанка и АРРФР в отношении макропруденциальной политики. По нашему мнению, в Документе Нацбанка по макропруденциальной политике можно было бы более четко описать разграничение ответственности между этими двумя регуляторами. Во многом это связано с тем, что в документе не хватает объяснений по принципиальным отличиям между микро- и макропруденциальным регулированием финансового рынка.
Микропруденциальное регулирование и надзор являются важными направлениями политики по финансовой стабильности. Микропруденциальное регулирование сосредоточено на стабильности отдельных финансовых учреждений и защите их клиентов, а не рисках всей финансовой системы в целом. В данном регулировании рассматривается состояние отдельных учреждений как критическое для финансовой стабильности, и основное внимание уделяется устойчивости этих учреждений и их реакции на внешние риски.
Под макропруденциальным регулированием понимается комплекс упреждающих мер, направленных на снижение системных рисков во всей финансовой системе в целом. Макропруденциальное регулирование имеет три цели: (1) повысить устойчивость всей финансовой системы к внутренним и внешним шокам для поддержания способности финансовой системы эффективно функционировать даже в неблагоприятных условиях; (2) сдерживать накопление системных рисков во время экономических циклов в стране; и (3) контролировать структурные уязвимости в финансовой системе, особенно в случаях, которые могут сделать отдельные учреждения «слишком большими, чтобы обанкротиться».
По нашему мнению, в окончательной версии макропруденциальной политики должно быть четко указано, что АРРФР целиком отвечает за микропруденциальное регулирование, а Нацбанк – за макропруденциальное регулирование. Сложность заключается в том, что некоторые пруденциальные инструменты (такие как ограничения на определенные виды кредитования, требования к капиталу или ликвидности и так далее) могут использоваться как с макропруденциальной точки зрения, так и в микропруденциальном смысле. Иногда может возникать конфликт между целями микро- и макропруденциального регулирования. В этих случаях приоритет должен отдаваться макропруденциальному регулированию, поскольку более важно урегулирование общесистемных рисков.
Какой должна быть политика по финансовой стабильности?
Понятие «финансовая стабильность» для страны имеет две стороны. Во-первых, «финансовая стабильность» определяется как отсутствие диспропорций в экономике, которые могут привести к возникновению системного кризиса в финансовой системе страны. Во-вторых, «финансовая стабильность» определяется как состояние, при котором финансовая система страны способна противостоять кризисам и дисбалансам, возникающим как в самой финансовой системе, так и во всей экономике в целом.
В соответствии с рекомендациями МВФ и BIS*, обеспечение финансовой стабильности в стране может осуществляться координацией следующих государственных политик (далее – направления по обеспечению финансовой стабильности):
- Макропруденциальное регулирование;
- Микропруденциальное регулирование;
- Урегулирование проблемных финансовых организаций;
- Использование фискальной политики для целей финансовой стабильности;
- Использование монетарной политики для целей финансовой стабильности;
- Управление системными рисками критической инфраструктуры финансового рынка (платежные системы и инфраструктура фондового рынка);
- Контроль движения капитала;
- Валютные интервенции.
Как видно из этого списка, различные направления обеспечения финансовой стабильности находятся в зоне ответственности разных государственных органов. В связи с этим очень важно иметь официальный публичный документ по политике финансовой стабильности в стране. Такой документ должен быть подготовлен в целях организации единой координации и эффективной системы взаимодействия государственных органов для обеспечения финансовой стабильности. Поскольку между различными направлениями по обеспечению финансовой стабильности может быть как взаимодополняемость, так и противоречия, четкое разграничение ответственности и правильная координация различных мер поможет избежать противоречий или споров и сможет обеспечить надлежащее использование инструментов и комбинаций различных направлений по обеспечению финансовой стабильности.
Также важно отметить, что меры обеспечения финансовой стабильности и их координация значительно отличаются друг от друга в случае наличия кризиса в финансовой системе и в случае его отсутствия. То же самое касается полномочий и ответственности государственных органов, обеспечивающих финансовую стабильность. Преодоление уже наступившего кризиса в финансовой системе – это сложный процесс, требующий быстрых мер, которые обычно не используются при обеспечении финансовой стабильности в нормальное время.
Особенности политики по финансовой стабильности в Казахстане
В соответствии с рекомендациями BIS, использование различных направлений и инструментов обеспечения финансовой стабильности во многом зависит от развитости экономики и финансового рынка в стране. В случае, когда страна имеет глубокий финансовый рынок и развитую диверсифицированную экономику, когда у неё отсутствуют проблемы с дефицитом фискального или платёжного балансов, а инфляционные ожидания хорошо заякорены, то из описанных ранее направлений обеспечения финансовой стабильности наибольшим весом для управления системными рисками на финансовом рынке обладает макропруденциальное регулирование.
С другой стороны, если страна имеет слабозаякоренные инфляционные ожидания, низкодиверсифицированную экономику, высокие риски по бюджету и платежному балансу и неразвитый финансовый рынок, то в этом случае на первое место по обеспечению финансовой стабильности выходят фискальная (налогово-бюджетная) и монетарная (денежно-кредитная) политики. Макропруденциальное регулирование лишь дополняет меры фискальной и монетарной политики. Также достаточно большое значение начинают иметь такие направления обеспечения финансовой стабильности, как валютные интервенции и контроль движения капитала.
Казахстан относится к последней группе стран. Это связано с тем, что в стране слабая диверсификация экономики и глубокая зависимость от экспорта нефти и других природных ресурсов. Такая зависимость особенно сильно влияет на риски фискального и платежного балансов. Помимо этого, финансовая система в Казахстане недостаточно развита и объемы финансирования реальной экономики находятся на низком уровне.
Инфляционные ожидания и ожидания по курсу национальной валюты у населения и бизнеса слабо заякорены.
Особенностью политики по финансовой стабильности для недиверсифицированных стран-экспортеров нефти, таких как Казахстан, является то, что в случаях изменений цен на нефть на мировых рынках главным инструментом для управления рисками финансовой и макроэкономической стабильности в стране является бюджетная политика, а не монетарная политика или макропруденциальное регулирование.
Чтобы избежать большой волатильности государственных финансов и макроэкономических показателей из-за роста или падения цен на нефть, нефтяные страны используют контрцикличную бюджетную политику, чтобы снизить зависимость бюджета и всей экономики в целом от волатильности цен на нефть и стабилизировать таким образом экономический рост, инфляцию, процентные ставки и курс национальной валюты, резкие изменения которых имеют прямое негативное влияние на финансовую стабильность. В Казахстане же, как мы неоднократно писали, текущий курс бюджетной политики носит процикличный характер, что означает действие двойного негативного эффекта на финансовую стабильность в стране.
Индикаторы финансовой стабильности – ключевой элемент политики
Индикаторы финансовой стабильности (ИФС) являются основополагающим элементом политики по финансовой стабильности. Для обеспечения финансовой стабильности необходимо постоянно осуществлять формирование, оценку и публикацию этих индикаторов с целью своевременного реагирования различными мерами государственных политик на их негативные изменения. Обычно центральный банк страны является ответственным за формирование и публикацию индикаторов финансовой стабильности, а также за оценку системных рисков как в экономике, так и в финансовой системе страны.
В концептуальном документе Нацбанка «О макропруденциальной политике» приводится пример так называемых «макропруденциальных индикаторов», в целях своевременного выявления системного риска. По нашему мнению, перечень макропруденциальных индикаторов Нацбанка, приведенный в документе является недостаточным с точки зрения полноценных «Индикаторов финансовой стабильности». Раздел «Показатели банковского сектора» не вызывает каких-либо вопросов, в то время как разделы макроэкономических, фискальных и социальных показателей следует усилить. Особенно это касается раздела «Фискальные показатели».
Как было сказано ранее, в связи с сырьевой зависимостью экономики Казахстана правительству страны следует проводить строгую контрцикличную фискальную политику. В свою очередь, другой государственный орган, ответственный за координацию мер по финансовой стабильности (обычно это – центральный банк страны) должен мониторить отдельные индикаторы финансовой стабильности, которые будут отслеживать соблюдение контрцикличной бюджетной политики правительством, а также краткосрочную и долгосрочную устойчивость государственного бюджета к внешним и внутренним шокам.
В разделе «Фискальные показатели» в перечне макропруденциальных индикаторов Нацбанка всего два показателя: «Поступления и расходы республиканского бюджета в % к ВВП» и «Дефициты республиканского бюджета в % к ВВП». Нами неоднократно отмечалось, что на сегодня параметры республиканского бюджета, утверждаемые парламентом, имеют мало экономического смысла, поскольку в республиканский бюджет входят не все доходы и расходы государственного сектора управления. Однако, даже если бы республиканский бюджет включал доходы и затраты всего сектора государственного управления, то данных двух показателей все же было бы недостаточно, чтобы определить, насколько контрцикличной является бюджетная политика, проводимая правительством.
В заключении мы хотели бы отметить, что в публикации рассмотрены не все вопросы к политике финансовой стабильности в Казахстане. Более подробно вы можете ознакомиться с ними в нашей прошлой публикации по вопросам финансовой стабильности. Прежде всего мы считаем, что проект макропруденциальной политики Нацбанка – это большой шаг вперед, в соответствии с лучшей мировой практикой. Тем не менее, одновременно с макропруденциальной политикой крайне важно разработать и утвердить более широкую и комплексную политику по финансовой стабильности в Казахстане, которая будет четко описывать ответственность, принципы и механизмы по координации мер и устранению конфликтов между различными направлениями обеспечения финансовой стабильности.
BIS (2022): “Macro-financial stability frameworks and external financial conditions.” Доступно: Macro-financial stability frameworks and external financial conditions (bis.org)
Мурат Темирханов – Советник председателя Правления
При использовании материала из данной публикации ссылка на первоисточник обязательна.
