На прошлой неделе Всемирный Банк (ВБ) представил свой доклад «Оценка бедности и равенства Казахстана», который был подготовлен совместно с Агентством по стратегическому планированию и реформам (АСПИР). Кроме оценки уровня бедности и неравенства, доклад содержит подробный анализ по профилю бедности в Казахстане, рассматривает основные причины, а также динамику бедности на протяжении последних 15 лет и предлагает рекомендации по ее сокращению.
Методика оценки бедности, используемая Всемирным Банком и АСПИР, отличается. Доклад ВБ определяет уровень бедности в 2021 году в 8,5%, тогда как Бюро национальной статистики в 5,3%. В следующем году подходы в стране по расчету национального уровня бедности, который ложится в основу расчетов социальных выплат, будут пересмотрены. Этот уровень будет определяться как доля медианного дохода на душу населения. Важно, чтобы пересмотр подходов в итоге привел к увеличению доли бедных людей в статистике и к конвергенции с оценками ВБ для Казахстана.
Доклад обращает внимание на то, что помимо вызывающих обеспокоенность значений по уровню бедности, растет неравенство. Коэффициент Джини не является объективной мерой неравенства, поскольку содержит недостатки в подсчетах, что может сильно его занижать. Особенно неравенство усиливается в разрезе регионов, а также в разрезе «город-село». При этом ВБ довольно положительно оценивает усилия и расходы государства на социальную помощь, отмечая, что их уровень относительно высокий. Отмечается, что самыми эффективными инструментами по борьбе с бедностью и неравенством являются пенсии, пособия на детей и государственные пособия. Адресная социальная помощь обладает очень ограниченным эффектом на снижение уровня бедности в стране, являясь при этом основным таргетированным инструментом. Причиной такой ситуации, по мнению ВБ, является ее низкий уровень по сравнению с другими выплатами. Кроме этого, проблема с социальной помощью, согласно докладу, заключается в ее универсальности и недостаточной адресности. Отмечается, что социальные выплаты и пособия не всегда доходят до наиболее уязвимых групп населения. Согласно докладу, только 31% социальных трансфертов направляются самым бедным домохозяйствам, в то время как остальная часть распределяется среди домохозяйств с более высоким уровнем дохода.
Основной потенциал по повышению эффективности текущей системы – это улучшение перераспределительного механизма инструментов социальной помощи для того, чтобы ее получали действительно социально-уязвимые группы населения. И здесь, на наш взгляд, доклад проводит хороший анализ-интеграцию социальных проблем и фискальной политики как основного инструмента по борьбе с бедностью через бюджетные интервенции. По результатам такого анализа выявлено, что адресность и фискальное пространство могут быть сильно улучшены благодаря введению прогрессивной шкалы индивидуального подоходного налога и более тщательному анализу пула получателей помощи. Помимо этого, в докладе предлагается сократить субсидирование топлива и коммунальных услуг в стране за счет средств бюджета. В то время как существенные государственные средства тратятся на то, чтобы эти блага были более доступными для нуждающейся части населения, а объем таких субсидий в 2021 году составил 2,8% к ВВП, основными бенефициарами парадоксально становятся именно более обеспеченные домохозяйства. Это означает, что такие огромные бюджетные средства расходуются неэффективно, на самом деле не поддерживая бедных, и что их отмена может помочь сэкономить и перенаправить их на действительно необходимые меры по повышению социальной справедливости и социальной защиты домохозяйств.
Оценка бедности в Казахстане
Доклад Всемирного Банка отмечает, что Казахстан добился значительного сокращения уровня бедности с 2006 года, когда он достигал 49,5%, до 8,5% в 2021 году. При этом динамика сокращения бедности очень сильно коррелирует с динамикой экономического роста. Так, снижение бедности происходило в три этапа: (1) быстрое сокращение в 2006-2013 гг., когда экономика росла в среднем на 7% в год – с 49,5% до 11,1%; (2) рост бедности с 2013 по 2016 гг., когда шоки на мировых сырьевых рынках и экономический спад увеличили ее уровень до 20,2%; (3) замедление темпов сокращения бедности – COVID и другие причины невысоких темпов роста экономики препятствовали быстрому сокращению бедности, уровень которой составил 8,5% в 2021 году.
При этом Банк отмечает сохранение глубокой разницы по среднему уровню между городом (6,6%) и сельской местностью (11,4%), а также между регионами, среди которых Туркестан лидирует по этому показателю (24%).
Доклад Всемирного Банка проводит подробный анализ профиля бедности, который дает четкое описание той части населения, которое можно отнести к бедным. Тогда как в абсолютном значении количество бедных сократилось во всех группах населения, структура бедности претерпела значительные изменения за последние 15 лет. Значительно выросла доля детской бедности – с 27% в 2006 году до 40% в 2021, а также семей с тремя и более детьми (с 25% до 44%). Это в первую очередь связано с демографическими процессами в стране, поскольку в этот период сильно выросла рождаемость.
Интересные выводы в докладе представлены касательно неравенства в Казахстане. Общепризнано и привычно, что в стране низкий коэффициент Джини – международная мера неравенства. Среди стран с доходом выше среднего (upper middle income countries – UMICS), куда входит и Казахстан, в стране один из самых низких показателей (около 0,26 в 2021 году, тогда как в России – 0,36, Малайзии – 0,41, в Бразилии – 0,53). Однако причиной такой ситуации может быть вовсе не высокие достижения по борьбе с неравенством, а подходы к расчету этого показателя. Во-первых, при расчете коэффициента Джини в Казахстане используется потребление, а не доходы домохозяйств, в то время как это часто занижает показатели неравенства. Более богатые домохозяйства обычно не тратят весь свой доход на потребление, а часть сберегают. Во-вторых, среди домохозяйств, участвующих в опросах для формирования статистики потребления, могут не участвовать домохозяйства с высоким уровнем дохода из-за низкой заинтересованности, что тоже сглаживает статистику. Мы также отмечали возможные погрешности в этом показателе и считаем, что более объективным показателем неравенства в Казахстане является индекс Джини не по доходам, а по богатству (wealth Jini index), который измеряет степень отклонения распределения богатства между отдельными группами населения от линии равномерного распределения. В 2022 году коэффициент Джини по богатству в Казахстане составил около 0,75. Интересно отметить, что исторически значение коэффициента всегда было высоким – больше 0,7 – и с начала 2000-х годов и до мирового финансового кризиса только увеличивалось. Хотя между 2010-2016 гг. произошло некоторое сокращение коэффициента, после этого он снова начал расти, и в последние годы почти вернулся к значениям 2010 года. Небольшой спад наблюдался и в 2020 году, что, как и в случае с МФК, объясняется влиянием пандемии COVID-19 на стоимость активов.
Отдельно следует остановиться на расхождениях в оценке бедности Всемирным Банком и Бюро национальной статистики при Агентстве по стратегическому планированию и реформам. Согласно БНС, в 2021 году уровень бедности составил 5,3%, тогда как ВБ оценивает этот показатель на уровне 8,5%. Для этого ВБ использует черту бедности, используемую для стран с доходом выше среднего ($6,85 в день на душу населения). По паритету покупательной способности (с учетом разницы в стоимости жизни и инфляции) в 2021 году эта черта составила Т33,6 тыс. тенге на человека в месяц. Это значительное различие в оценке бедности более чем на 3 процентных пункта может иметь ключевое значение в мерах по борьбе с бедностью.
Здесь мы бы хотели отметить, что даже 8,5%, определенные ВБ в этом докладе, могут не в полной мере отражать ситуацию с бедностью в стране. При расчете используется паритет покупательной способности, который пересчитывает сумму, на которую можно приобрести тот же набор товаров в США. Например, в другой записке ВБ отмечается, что уровень бедности составлял 14,3% в 2018 году, тогда как в анализируемом нами докладе ВБ по бедности эта оценка составляет около 11% в 2018 году. Это говорит о том, что существуют некоторые расхождения в оценках даже внутри одного института. Но можно сделать однозначный вывод – оценка бедности, определяемая БНС, недооценивает уровень бедности и должна быть пересмотрена. Это может произойти уже в следующем году, как сообщает АСПИР – черта бедности будет рассчитываться исходя из медианного дохода, а не величины прожиточного минимума, что, возможно, улучшит достоверность показателя.
Между тем его правильное определение критически важно для выработки адекватных мер политики по борьбе с бедностью. Например, Всемирный Банк предлагает выделять в категории бедных хронически бедных – эта та доля, которая не может выбраться из бедности на протяжении длительного периода, в течение нескольких лет. Так, в Казахстане эта доля в 2021 году составила почти 30%. Учитывая ограниченные возможности по выходу из бедности именно этих домохозяйств, меры по борьбе с бедностью обязательно должны включать инструменты помощи для них.
Фискальная политика и ее роль в борьбе с бедностью
Бюджетные интервенции – важнейший инструмент по борьбе с бедностью в стране. Кроме прямых мер, таких как социальная помощь, размеры и профиль бедности также могут значительно меняться от решений, принимаемых в области здравоохранения и образования, а также от средств, выделяемых на эти направления.
В результате проведенного анализа эксперты ВБ приходят к выводу, что самыми эффективными мерами являются пенсии, пособия на детей и государственные пособия. Воздействие АСП имеет гораздо более скромный эффект из-за небольшого бюджета по сравнению со средствами, выделяемыми на вышеперечисленные меры.
Обратный эффект имеет налогообложение, а именно косвенные налоги, такие как НДС, которые увеличивают бедность. В то же время Казахстан – страна, где наблюдается высокий недобор налоговых поступлений по сравнению со странами ОЭСР более, чем в два раза. Это, конечно, ограничивает фискальное пространство для государства по наращиванию социальных расходов. Учитывая высокую долю НДС в налоговых доходах, а также относительно невысокую ставку по сравнению с мировыми уровнями, мы считаем, что речи о том, чтобы снизить нагрузку на домохозяйства по регрессивным налогам быть не может. Перераспределительный потенциал фискальной системы должен быть в таком случае основан на поддержке социально-уязвимых групп.
В отношении налогообложения ВБ рекомендует больше сконцентрироваться на прогрессивных налогах, ввести прогрессивный индивидуальный подоходный налог и улучшить систему налогообложения собственности. Это может увеличить базу для социальных выплат населению.
Интересный и, по нашему мнению, правильный вывод был сделан относительно субсидирования топлива и коммунальных услуг в стране за счет средств бюджета. В то время как существенные государственные средства тратятся на то, чтобы эти блага были более доступными для нуждающейся части населения, а объем таких субсидий в 2021 году составил 2,8% к ВВП, основными бенефициарами парадоксально становятся именно более обеспеченные домохозяйства. Это означает, что такие огромные бюджетные средства расходуются неэффективно, на самом деле не поддерживая бедных, и что их отмена может помочь сэкономить и перенаправить их на действительно необходимые меры по повышению социальной справедливости и социальной защиты домохозяйств.
Текущие проблемы в борьбе с бедностью и неравенством в Казахстане и рекомендации ВБ
ВБ отмечает, что текущие программы социальной помощи в Казахстане в основном носят категориальный характер и не обладают достаточной адресностью. Это значит, что бенефициарами таких программ в основном выступают определенные группы населения, объединенные по одному признаку, например, люди с ограниченными возможностями, многодетные семьи, пожилые. Да, они действительно по своему определению относятся к социально-уязвимым слоям и имеют более высокий риск бедности, однако, как указывает ВБ, такой подход основан на равенстве, а не справедливости и может содержать две ошибки. Первая – это ошибка исключения, когда действительно нуждающиеся люди не попадают в эту выборку бенефициаров социальных программ, и вторая – это ошибка включения, когда помощь получают те, кто в ней не нуждаются.
Таким образом, основная проблема в борьбе с бедностью в Казахстане, согласно отчету ВБ – это то, что социальные выплаты и пособия не всегда доходят до наиболее уязвимых групп населения. Согласно докладу, 31% социальных трансфертов направляются самым бедным домохозяйствам (10%), в то время как остальная часть распределяется среди домохозяйств с более высоким уровнем дохода. Таким образом, наблюдается проблема с адресностью социальной помощи. В докладе указано, что в то время как расходы на социальную помощь относительно высоки, их эффективность и влияние на бедность сильно ограничены. Здесь мы бы хотели добавить, что при относительно высоких расходах на социальную помощь их большая часть направляется на пенсии, в то время как в сопоставимых странах солидарность пенсионных систем гораздо ниже, и государству не приходится на 90% покрывать пенсионные выплаты.
Адресная социальная помощь – самый таргетированный инструмент по борьбе с бедностью. Мы не раз упоминали проблемы с АСП, а также другие проблемы, касающиеся бедности, в Казахстане. Согласно бюджету Министерства труда и социальной защиты населения (МТСЗН), в 2023 году в рамках АСП было выплачено около Т65 млрд. АСП получают около 600 тыс. человек, а среднемесячная выплата в 2023 году составила 7 968 тенге. В общих расходах на социальную защиту это составляет чуть более 1%, представляя собой весьма незначительную долю. Такой низкий размер АСП и является основной причиной ее неэффективности, как отмечается в докладе. В Европейском Союзе сопоставимыми с АСП выплатами можно считать выплаты по преодолению социальной изоляции (social exclusion benefits), которые, как и АСП, призваны в первую очередь бороться с бедностью. В 2021 году такие выплаты составили 5,6% от совокупных социальных расходов, что в 4,5 раза выше показателя в Казахстане. Такая разница в выплатах прежде всего связана с разными подходами к определению адресной или таргетированной группы-получателей помощи. Мы согласны с выводами ВБ о том, что основная проблема, касающаяся АСП в Казахстане, относится к корректному определению действительно нуждающихся людей. Есть большая вероятность, что единственный критерий – величина дохода ниже черты бедности – не является объективным и может исключать большее количество бедного населения. При этом, на наш взгляд, весьма низкий уровень определения черты бедности, а также невысокие относительно ВВП расходы на соответствующую помощь исключают моральный риск иждивенчества получателей такой помощи.
Согласно АСПИР, в 2025 году должна поменяться методика определения черты бедности, которая будет основана на доле от медианного дохода. Это соответствует подходам, которые используются в странах ОЭСР. В то же время очень важно определить надлежащий уровень доли медианного дохода как черты бедности, чтобы он не стал ниже текущего. Медианный доход на душу населения – это не медианная заработная плата, и он представляет собой довольно невысокую сумму.
Проблема с адресностью социальной помощи усугубляется также еще одной важной проблемой, отмеченной в докладе – невысокой эффективностью перераспределительного механизма фискальной политики. Как мы уже отмечали, несмотря на умеренные показатели индекса Джини, оценка неравенства может быть сильно пересмотрена в сторону увеличения. Прогрессивное налогообложение, а именно, индивидуальный подоходный налог, по мнению ВБ, может значительно улучшить ситуацию и способствовать как выравниванию доходов, так и увеличению налоговой базы. Другие проблемы, связанные с бюджетно-налоговой системой, в отчете подробно не рассматривались. К ним можно отнести постоянно растущие государственные расходы, сильный недобор налоговых доходов, что создает риск для устойчивости бюджетной системы страны, а также для поддержания и роста текущих социальных расходов. Кроме того, существуют проблемы в пенсионной системе, которые активно обсуждаются обществом. В будущем ожидается сильное увеличение нагрузки на бюджет из-за недостаточного уровня пенсионных накоплений, что с большой вероятностью не даст снизить, а только увеличит роль бюджетных средств в выплатах пенсий. Это, в свою очередь, может негативно сказаться на других программах социальной помощи.
Универсальность и категориальность – две характеристики социальных мер поддержки в Казахстане, которые критикуются докладом ВБ. Однако мы считаем, что в некоторых случаях данные характеристики вполне оправданы и способствуют снижению бедности. Это, в частности, относится к социальной защите детей в стране, которая, по нашему мнению, должна стать универсальной. В 2023 году расходы по этому направлению составили Т555 млрд или 11% от совокупных расходов на социальную помощь. При этом большая часть идет на выплату пособий многодетным семьям (74%), далее с большим отрывом следуют пособия воспитывающим детей с инвалидностью (14%) и специальные пособия многодетным матерям (12%). Для того, чтобы избежать ошибки исключения, а также поддерживать семьи с меньшим количеством детей, предлагается оказывать помощь всем семьям с детьми, обеспечивая всеобщее пособие на детей. Таким образом, это поможет нивелировать эту ошибку и эффективно снизить детскую бедность. Во многих европейских странах все семьи с любым количеством детей получают пособия, как, например, в Германии, где оно составляет около 250 евро на ребенка в месяц. Причем в ЕС наблюдается переход именно к всеобъемлющей системе поддержки, не зависящей ни от количества детей, ни от дохода семьи, как, например, в Польше, где от системы с выплатами на второго и последующего ребенка перешли к полноценной. Кроме того, в самых благополучных странах выплаты растут по мере взросления ребенка, как в Нидерландах. Кроме того, анализ доклада ВБ показал, что структура бедности поменялась в пользу увеличения доли детей, поэтому меры, предложенные нами выше, как раз обладают с одной стороны универсальностью, а с другой – таргетированностью, и могут сильно сократить детскую бедность в стране.
Другие проблемы, усугубляющие бедность в стране
Основной упор в докладе ВБ был сделан именно на оценке бедности, ее профиля, а также мерах по ее снижению. Между тем в докладе также рассматриваются основные причины бедности, которые, помимо недостатков политики по борьбе с бедностью, усугубляют ее. Мы не будем подробно на них останавливаться, поскольку они относятся к системным проблемам, на протяжении длительного периода сопровождающим экономику страны. По каждому из приведенных ниже пунктов мы выпускали отдельные подробные отчеты с соответствующими рекомендациями.
Во-первых, это низкая производительность и ограниченная экономическая диверсификация в стране. Доклад отмечает, что казахстанская экономика сильно зависит от экспорта сырья. Это делает страну уязвимой к колебаниям цен на нефть и замедляет создание рабочих мест в несырьевых секторах. Доля МСБ в экономике остается низкой, что препятствует созданию рабочих мест и росту доходов в регионах. Здесь хотелось бы упомянуть, что эти проблемы неоднократно нами упоминались, а недавно мы обобщили их, а также цельное видение того, какие реформы нужны, чтобы Казахстан смог стать страной с развитой рыночной экономикой, в отдельной публикации.
Во-вторых, сохраняются существенные проблемы в сфере образования и здравоохранения. Местные ученики показывают результаты ниже среднего по международным тестам (например, PISA), что снижает их конкурентоспособность на рынке труда. Недостаток человеческого капитала также является следствием пробелов в высшем образовании. Несоответствие между навыками выпускников и требованиями рынка труда ограничивает их возможности трудоустройства. Кроме того, доступ к качественному образованию ограничен в сельской местности. По здравоохранению существуют значительные различия в доступе к медицинским услугам между регионами, что влияет на здоровье и продуктивность населения.
Отдельно в отчете подробно рассматриваются климатические изменения как серьезная угроза для устойчивого развития и снижения бедности в стране. В документе подчеркивается, что Казахстан – страна с высоким уровнем углеродоемкости, и ее экономика в значительной степени зависит от природных ресурсов и сельского хозяйства, что делает ее уязвимой к климатическим рискам. Поскольку бедные домохозяйства чаще всего зависят от природных ресурсов и аграрного сектора, это делает их более уязвимыми перед климатическими катастрофами. Экономические шоки, вызванные климатическими изменениями, могут привести к потере доходов и увеличению бедности, особенно в сельских регионах. В докладе приводятся данные исследования, что без адаптационных мер сельскохозяйственный сектор может столкнуться с сокращением производства на 15-20% к 2050 году. В отношении климатических рисков ВБ рекомендует внедрение устойчивых методов ведения сельского хозяйства и программ поддержки фермеров для повышения их устойчивости к изменяющимся климатическим условиям, введение мер по сокращению выбросов и увеличению доли возобновляемых источников энергии, а также развитие катастрофического страхования.
Мадина Кабжалялова – Аналитический центр
При использовании материала из данной публикации ссылка на первоисточник обязательна.
