В феврале текущего года МВФ подготовлен документ – «Казахстан: государственные компании, фискальная политика и риски», выводы которого представляются важными для анализа фискальной политики и роли государственных компаний в экономике Казахстана. В нём отмечается, что государственные компании (госкомпании), в том числе структуры ФНБ «Самрук-Казына» и НИХ «Байтерек», остаются краеугольным камнем в экономике Казахстана и в модели экономического роста страны. По мнению МВФ, широкое присутствие госкомпаний в экономике имеет два ключевых значения для макроэкономической политики в стране. Во-первых, квазифискальная деятельность госкомпаний, осуществляемая вне официальной бюджетной системы, препятствует формированию общей картины о состоянии государственных финансов, усложняет макроэкономическое управление и может ограничивать пространство для развития частного сектора в отдельных сегментах экономики. Во-вторых, отрицательная динамика показателей деятельности и высокий уровень долговых обязательств госкомпаний могут создавать непредвиденные бюджетные риски, особенно в случае снижения цен на сырьевые товары или ухудшения экономических условий.
В связи с этим МВФ рекомендует властям в Казахстане тщательно выверять инвестиционные и стратегические планы госкомпаний, чтобы обеспечить их соответствие общей политике по управлению государственными финансами. Также необходимо регулярно отслеживать финансовое состояние и результаты деятельности госкомпаний в целях минимизации рисков для устойчивости государственных финансов. В документе МВФ говорится, что важнейшими реформами для Казахстана являются ограничение квазифискальной деятельности госкомпаний; повышение их прозрачности; улучшение корпоративного управления в госкомпаниях; ускорение приватизации.
После публикации данного документа МВФ были проведены заседания Совета директоров НИХ «Байтерек» (в марте) и Совета директоров ФНБ «Самрук-Казына» (в апреле). Согласно пресс-релизам по итогам данных заседаний, повестка холдингов в 2026 году предусматривает дальнейшее расширение их квазифискальных функций, что отличается от подхода, рекомендованного МВФ. Также, действующая модель управления, при которой контроль в Советах директоров холдингов сосредоточен у представителей исполнительной власти, отличается от структуры, рекомендуемой стандартами ОЭСР для государственных компаний, о чем мы писали ранее.
Текущая ситуация
По оценкам МВФ, роль госкомпаний в экономике остается значительной, а объем их активов за последние годы заметно увеличился. В 2013 году суммарные активы по балансу «Самрук-Казына» и «Байтерек» составляли Т16 трлн (порядка 15% к ВВП, согласно представленной в документе диаграмме), тогда как в 2025 году активы данных государственных холдингов достигли Т55 трлн (порядка 54% к ВВП).
По мнению МВФ, государственные компании в Казахстане участвуют в реализации ряда задач государственной политики, часть которых имеет признаки квазифискальной деятельности. К квазифискальной активности относятся: кредитование по льготным ставкам; субсидирование регулируемых цен и тарифов (например, электричество, газ, бензин и вода); инвестиции в инфраструктуру и производство по поручениям правительства; поддержка различных социальных проектов; высокий уровень благотворительности по поручениям правительства и тому подобное. «Самрук-Казына» и «Байтерек» финансируют участие в различных государственных программах, проектах и поручениях правительства за счет своей прибыли; за счет кредитов и инвестиций в капитал из бюджета и из Нацфонда; а также за счет заимствований на внутреннем и внешнем рынках под явную и неявную государственную гарантию. Под неявными государственными гарантиями понимаются ожидания отечественных и иностранных кредиторов относительно того, что при возникновении финансовых затруднений государство будет иметь возможности для поддержки таких компаний, в том числе с учетом накопленных фискальных резервов.
В документе МВФ говорится, что для осуществления правильной макроэкономической политики в стране важно иметь полноценную картину по всем государственным финансам. Однако наличие существенного объема квазифискальной деятельности в данных государственных холдингах, который не включается в общий анализ по всем финансам государственного сектора, ограничивает полноту оценки фактического состояния государственных финансов и их влияния на макроэкономическую ситуацию в стране.
В документе МВФ отмечается, что в период с 2019 по 2024 годы активы данных государственных холдингов увеличились в среднем на сумму, эквивалентную 20% расходов государственного бюджета. Включение данных операций в состав бюджетных расходов в рамках консолидированной финансовой отчетности государственного сектора привело бы к увеличению ненефтяного дефицита в 2024 году ориентировочно на 3,5 процентных пункта. За последние пять лет государственные предприятия увеличили бы дефицит бюджета в среднем еще на 4,5 процентных пункта.
Включение квазифискальной деятельности госкомпаний в бюджетную отчётность показало бы, что общий объём фискального стимулирования экономики в этот период был заметно выше, чем следует из официальных бюджетных показателей. Оценки МВФ показывают, что совокупный фискальный импульс (фискальное стимулирование экономики) в период с 2019 по 2024 годы превысил параметры, предусмотренные официальным бюджетом. По оценкам МВФ, такая динамика могла усиливать давление со стороны спроса и оказывать проинфляционное влияние.
Несмотря на запланированное ограничение государственного бюджета в текущем 2026 году, по мнению МВФ, расширение квазифискальной активности нацхолдингов «Самрук-Казына» и «Байтерек» может привести к искажению консолидированных показателей государственных финансов, препятствуя реализации контрциклической бюджетной политики и обеспечению соблюдения бюджетных правил, основанных на росте государственных расходов. В частности, в 2026 году правительством планируется значительный рост льготного кредитования в НИХ «Байтерек» и существенный рост инвестиций ФНБ «Самрук-Казына» в различные инфраструктурные и производственные проекты. По оценке МВФ, эффект запланированных бюджетных ограничений на 2026 год может быть в значительной степени смягчён расширением квазифискальной деятельности госкомпаний, что сохраняет риски для устойчивости государственных финансов.
Также в документе говорится, что квазифискальная деятельность госкомпаний выступает фактором давления на их прибыльность и создаёт значительные риски для их финансовой устойчивости. Например, 50% валовых доходов холдинга «Самрук-Казына» составляют доходы от нефтяного сектора, и в случае падения цен на нефть или резкого ухудшения других экономических условий, правительство может столкнуться с необходимостью непредвиденного увеличения расходов бюджета для финансовой помощи холдингу.
Основные рекомендации МВФ по фискальной политике, связанной с госкомпаниями
Как говорится в документе МВФ, общие рекомендации по бюджетной политике, связанной с госкомпаниями, были даны в отчете МВФ по Казахстану, опубликованном в январе 2026 года. В частности, в отчете отмечалось, что для сдерживания инфляции, сохранения фискальных резервов в Нацфонде и достижения целей бюджетных ограничений необходима существенная корректировка бюджетной политики, а также инвестиционных и кредитных планов госкомпаний. Приоритетными направлениями являются увеличение ненефтяных доходов и ограничение квазифискальной деятельности, что позволит ограничить чрезмерно стимулирующий характер государственных финансов и обеспечить строгое соблюдение бюджетных правил расходования государственных средств в целях усиления контрцикличности фискальной политики.
Необходима более тесная координация фискальной и монетарной политики для снижения инфляции и уменьшения макроэкономических дисбалансов в стране. Сочетание устойчивой инфляции, быстрого роста кредитования, особенностей бюджетной политики и значительного объёма квазифискальной деятельности создаёт признаки перегрева экономики, в формировании которого существенную роль играют меры государственной поддержки.
В документе, обсуждаемом в данной заметке, МВФ дал рекомендации по поводу квазифискальной деятельности национальных холдингов. В частности, рекомендовано провести тщательный анализ обоснованности присутствия государственных компаний в коммерческой деятельности, где частный сектор способен обеспечить более высокую эффективность. Необходимо стремиться к созданию равных условий для частного сектора путем разделения коммерческой и некоммерческой деятельности госкомпаний, минимизируя финансовую и нефинансовую поддержку со стороны государства, включая различного рода преференции для госкомпаний. В некоторых случаях могут потребоваться законодательные изменения для обеспечения равных условий для государственных и частных организаций. В других случаях необходимо обеспечить соблюдение уже существующих законов. Следует усилить корпоративное управление и контроль за счет применения планирования, ориентированного на коммерческие результаты деятельности.
Необходимо улучшить систему управления государственными финансами, чтобы обеспечить эффективный мониторинг и снизить риски бюджета, связанные с госкомпаниями. Задолженность государственных предприятий следует включить в налогово-бюджетный анализ путем расширения определений государственного долга, чтобы охватить риски заимствования, создаваемые госкомпаниями.
Для эффективного управления государственными финансами и для улучшения финансового состояния госпредприятий необходима большая прозрачность. Следует раскрывать подробную информацию о государственной поддержке, получаемой госкомпаниями, об оплатах в бюджет со стороны госкомпаний. Повышение прозрачности и раскрытие информации о долге госкомпаний и о государственных гарантиях по долгам госкомпаний имеют решающее значение для надлежащего мониторинга и снижения бюджетных и финансовых рисков.
Кроме того, необходимо прозрачно отражать расходы по всей квазифискальной деятельности. Также важно консолидировать финансовые и бюджетные риски, связанные с госкомпаниями в единую отчетность по всем государственным финансам, включая квазифискальные операции и условные обязательства госкомпаний. Целесообразно ускорить процессы приватизации в целях сокращения степени влияния государства, перераспределения ресурсов и повышения эффективности управления активами, прежде всего в нестратегических секторах экономики.
Необходимо улучшать корпоративное управление в государственных компаниях
В своих рекомендациях МВФ говорит о том, что необходимо улучшать корпоративное управление в государственных компаниях, в связи с чем мы решили напомнить о нашей публикации – «Обзор отчета ОЭСР о корпоративном управлении в госкомпаниях Казахстана: нужны серьезные реформы».
Одним из вызовов, описанным в отчете ОЭСР, является то, что в соответствии со стандартами ОЭСР, государство должно обеспечить любой коммерческой госкомпании полную операционную независимость и должно воздержаться от вмешательства в её управление. Данный результат обеспечивается путем формирования правительством, как акционером, профессионального и независимого состава Совета директоров госкомпаний, который в свою очередь назначает и контролирует профессиональное руководство компании.
Стандарты ОЭСР предписывают использование механизмов по недопущению конфликта интересов между государственными и коммерческими интересами, который может препятствовать объективному исполнению Советом директоров своих полномочий. Указанные меры также призваны минимизировать политическое вмешательство в операционную деятельность органов корпоративного управления.
Сложившаяся практика, при которой контроль в Советах директоров национальных холдингов сосредоточен у представителей правительства, отражает приоритет прямого государственного участия в управлении холдингами. Рекомендации ОЭСР предполагают другой подход — обеспечение институциональной независимости Совета директоров, в том числе через председательство независимого директора.
Аналитический центр
При использовании материала из данной публикации ссылка на первоисточник обязательна.
