8 сентября 2023 года прошлое правительство опубликовало свои предложения по изменениям в Налоговом Кодексе для публичного обсуждения. В том же месяце мы выпустили анализ этого документа, где отметили, что в Казахстане срочно необходима кардинальная полноценная налоговая реформа, однако меры правительства, предложенные в данном документе, были неполноценными, и они вызывали серьезные вопросы как с точки зрения общего подхода к налоговой реформе, так и по отдельным направлениям налогообложения. 7 марта этого года теперь уже новое правительство опубликовало этот же документ, но со своими изменениями. Несмотря на то, что в документе появились новые пункты по реформам и были внесены изменения в прошлые пункты, в целом можно отметить, что ничего кардинально в документе не изменилось, а некоторые изменения можно назвать серьезным откатом от и так неполноценных реформ без каких-либо пояснений со стороны правительства.
8 сентября 2023 года для публичного обсуждения прошлое правительство опубликовало «Консультативный документ регуляторной политики к проекту Налогового Кодекса» (Консультативный документ). По этому поводу мы выпустили детальный отчет с анализом налоговой реформы, предложенной правительством, где давали наше видение налоговых реформ, которые срочным образом необходимы в Казахстане. Данный Консультативный документ правительства получился неполноценным, довольно противоречивым, и в основном предлагал увеличить некоторые налоги и внедрить новые. Самым главным недостатком этого документа правительства было то, что он не давал адекватный анализ и достаточные обоснования по предлагаемым изменениям в Налоговом Кодексе.
7 марта этого года теперь уже новое правительство опубликовало этот же самый Консультативный документ, но со своими изменениями. В документе появились новые пункты по реформам и были внесены изменения в прошлые пункты. Ниже мы хотели обсудить некоторые из данных изменений.
Общие проблемы старого и нового Консультативного документа
Отсутствие стратегической цели налоговых реформ
Как мы отмечали в нашем прошлом отчете по налоговым реформам, в правительственном документе (ни в старом, ни в новом) не описываются стратегические цели налоговой реформы в Казахстане. В качестве обоснования того или иного изменения в Налоговом Кодексе делается ссылка на определённые поручения президента, однако из этих поручений непонятны конечные цели по налоговой реформе.
По нашему мнению, на сегодня главной стратегической целью налоговой реформы в Казахстане является реформирование налоговой системы так, чтобы уменьшить её зависимость от нефтяных доходов и укрепить долгосрочную устойчивость государственного бюджета страны. Старый Консультативный документ более или менее был направлен на эту цель, а документ нового правительства начал отклонятся от неё. Здесь возникает вопрос к новому правительству – не поменялось ли видение правительства по проблемам налогово-бюджетной политики в Казахстане?
Например, в «Концепции управления государственными финансами Республики Казахстан до 2030 года», утвержденной в сентябре 2022 года, указывается, что одними из ключевых проблем налогово-бюджетной политики являются:
- зависимость бюджета от нефтяных поступлений;
- сокращение активов Нацфонда, связанное с увеличением изъятий из Нацфонда для поддержки экономики;
- недостаточный уровень ненефтяных налоговых поступлений, требующий отмены неэффективных налоговых льгот, расширения налоговой базы, усиления мер администрирования налогов.
Мы также неоднократно писали, что это очень серьезные проблемы, которые негативно влияют на долгосрочную устойчивость госбюджета. С этой точки зрения мы были согласны со старым Консультативным документом, который относительно был направлен на увеличение ненефтяных налоговых поступлений, на отмену неэффективных налоговых льгот и на расширение налоговой базы. Однако новый Консультативный документ сдал назад по всем этим ключевым направлениям налоговой реформы.
Отсутствие объективного детального анализа проблем налоговой и бюджетной политики
Хотя Налоговый и Бюджетный кодексы в Казахстане – это два отдельных документа, налоговую и бюджетную политику необходимо рассматривать и анализировать совместно, как две стороны одной налогово-бюджетной политики. Для того, чтобы определить все проблемы, связанные с устойчивостью государственного бюджета, в правительственных документах по налоговой реформе необходимо включать расчеты по долгосрочному прогнозу доходов и расходов консолидированного государственного бюджета. Такой прогноз должен строиться на полноценном консолидированном бюджете страны, включая абсолютно все бюджетные и внебюджетные доходы и расходы всего сектора государственного управления.
Объективный долгосрочный прогноз состояния консолидированных государственных финансов сразу выявит все проблемы с доходами бюджета и с устойчивостью государственных финансов. К сожалению, ни прошлое, ни новое правительство не предоставило общественности такие расчеты, в результате чего ни старый, ни новый Консультативный документ не дает понимания того, какие фундаментальные проблемы госбюджета могут быть решены данными изменениями в Налоговом Кодексе.
Например, прошлое правительство предлагало увеличить ставку НДС с текущих 12% до 16%. Как отмечал глава МНЭ в то время, повышение ставки НДС должно принести доход в бюджет на сумму в 2.5 трлн тенге, что выше гарантированных трансфертов из Нацфонда. Дополнительные доходы позволят сократить размер общих трансфертов. Тем самым усилится накопительная функция Нацфонда, чтобы сохранить его для будущих поколений. Теперь новое правительство отказалось от повышения ставки НДС, но не предоставило какие-либо расчеты того, насколько негативно данное решение повлияет на долгосрочную устойчивость госбюджета и на накопительную функцию Нацфонда.
В чем заключается откат от реформ прошлого правительства
Отказ от повышения ставки НДС
Слова главы МНЭ о том, что повышение ставки НДС должно принести доход в бюджет в сумме 2.5 трлн тенге и это позволит сохранить Нацфонд для будущего поколения, говорят об очень серьёзных проблемах с долгосрочной устойчивостью государственного бюджета в Казахстане. Как мы отмечали в нашем прошлом отчете по налоговым реформам, в несырьевых налоговых доходах госбюджета есть очень серьезные проблемы и НДС повышать надо, но перед этим необходимо решить ряд серьезных проблем, которые не были упомянуты правительством.
Начиная с 2000 и до 2007 года экономика Казахстана росла самыми высокими темпами за все время независимости. При этом в данный период ставка НДС составляла 16%, затем в 2007 году её снизили до 13%, а с 2009 года она была снижена до текущего уровня в 12%. По нашему мнению, снижение НДС с 16% до 12% в 2007-2009 годах было популистским решением на фоне быстрорастущего потока нефтедолларов в страну. Такое снижение НДС в то время обосновывалось как мера для решения проблем с диверсификацией экономики для выхода бизнеса из «тени» и для повышения инвестиционной привлекательности Казахстана. Однако, как мы уже не раз отмечали, реального прогресса по этим направлениям не произошло, а такая мера резко снизила ненефтяные доходы бюджета, однако высокий уровень инфляции сохранился, а темпы роста ВВП резко упали.
По нашему мнению, первым условием, которое нужно выполнить до повышения ставки НДС, это проведение кардинальной бюджетной реформы, что позволит повысить эффективность бюджетных затрат, снизить дефицит бюджета, и сделать все затраты правительства подотчётными парламенту, а значит – всему обществу. Другим ключевым условием, которое нужно решить до повышения ставок НДС, является глубокий анализ и отмена нерыночных и неэффективных налоговых льгот по НДС, о чем неоднократно упоминали МВФ, ОЭСР и Всемирный Банк. Вполне возможно, что после отмены таких льгот правительству может не понадобиться повышение ставки НДС.
Интересно отметить, что и в старом, и в новом Консультативном документе указано, что в Малайзии ставка НДС равна 6%, при том, что налоговая нагрузка по этому налогу составляет 2.3%, столько же, сколько и в Казахстане при ставке НДС вдвое выше. При этом ни прошлое, ни новое правительство никак не поясняют, почему в Казахстане собираемость НДС находится на крайне низком уровне по сравнению с мировыми стандартами, и как это можно исправить.
Странное решение по корпоративному подоходному налогу (КПН)
В старом Консультативном документе отмечалось, что некоторые секторы экономики, такие, как финансовый сектор, игорный бизнес и недропользование имеют значительную прибыльность, и для этих секторов планировалось, что ставка КПН будет поднята с текущих 20% до 25%-30%. Как указано в документе, такое изменение обеспечит справедливый подход с распределением уровня нагрузки в зависимости от рентабельности деятельности и учета совокупной налоговой нагрузки. При этом правительство не давало никакого аналитического обоснования тому, в чем заключается справедливость такого подхода распределения налоговой нагрузки, зачем нужно поднимать ставки КПН для отдельных отраслей и почему выбраны именно эти отрасли?
В новом Консультативном документе текущее правительство уже решило, что не стоит повышать КПН для недропользователей и для игорного бизнеса, но предлагает увеличить ставку КПН для банковского сектора с общей ставки в 20% до 25%. И снова, логику такого решения нового правительства очень трудно понять.
В целом можно отметить, что международный опыт и международные исследования очень отрицательно относятся к «дифференциации налоговых ставок» между различными секторами экономики. В случае повышения ставки для определённого сектора такая «дифференциация» является негативной мерой, которая приводит к нарушению рыночных отношений, усложнению налогового администрирования, манипуляциям с налоговой отчётностью с целью снижения налоговой нагрузки и более высоким коррупционным рискам в налоговой системе. В случае снижения налоговой ставки для определённого сектора такая «дифференциация» по сути является предоставлением налоговой льготы, с чем хочет бороться наше правительство.
Что касается увеличения ставки КПН только для банков, то здесь есть другие аргументы против отдельного повышения ставки КПН. Во-первых, ни прошлое, ни новое правительство не провели никакого анализа по «очень высокой» рентабельности банковского сектора Казахстана по сравнению с другими секторами экономики страны. Как мы уже писали, доходность банковского сектора циклична и во многом зависит от базовой ставки Нацбанка и других внешних факторов. Если взять среднюю доходность нашей банковской системы за любой пятилетней период в прошлом, то рентабельность банковской системы будет низкой, несмотря на то, что в отдельные годы доходность банков могла быть высокой.
Во-вторых, в отличие от недропользователей банковский сектор в любой стране является высококонкурентным рынком. В такой среде банки могут получить сверхдоходность на внутреннем рынке из-за монопольного положения отдельных банков на рынке или из-за проблем с банковским регулированием, которые позволяют банкам получать сверхдоходность на отдельных продуктах или услугах. Обе эти причины возможной сверхдоходности банков должны решаться банковским регулятором за счет стимулирования конкуренции на рынке и за счет изменения банковского регулирования.
Более подробно о проблемах КПН в Казахстане читайте в нашем прошлом отчете.
Глубокие противоречия новых изменений в Консультативном документе
Налоговые льготы: увеличиваем или уменьшаем?
Повышение эффективности и сокращение налоговых льгот стояло и стоит отдельной задачей в старом и новом консультативном документе. Как отмечается в документе, «налоговые льготы сокращают собираемость налогов и могут порождать иждивенческое поведение у налогоплательщиков». Там же указано, что при относительно низкой ставке КПН в 20% в Казахстане в последние годы эффективная ставка КПН варьируется от 2.9% до 3.8%, что является крайне низким показателем собираемости налога по международным стандартам. В документе также подчеркивается, что «одной из основных причин этому является целый ряд налоговых льгот, в том числе, установленных для отдельных видов деятельности (лизинг, приоритетные секторы экономики по инвестиционным контрактам/соглашениям, сельское хозяйство, образование, медицина и т.д.)».
В целом можно отметить, что по поводу пересмотра налоговых льгот заговорили только в «новом Казахстане» более трех лет назад. Однако кроме слов о том, что «в целях повышения налоговых поступлений и укрепления доходной базы бюджета будут проанализированы и оптимизированы налоговые льготы», пока еще ничего не происходит и не было опубликовано никакого анализа эффективности текущих налоговых льгот. При этом в специальных отчетах ОЭСР и Всемирного Банка по Казахстану четко сказано о неэффективности налоговых льгот в стране с точки зрения развития рыночной экономики, а также с точки зрения роста диверсификации, конкурентоспособности и привлечения инвестиций в экономику.
В новом Консультативном документе очень удивило то, что в нем оставили задачу по сокращению налоговых льгот и добавили новые пункты по их значительному расширению. В частности, согласно новому документу, теперь правительство хочет дать дополнительные налоговые льготы по КПН для новых проектов в обрабатывающей промышленности и для инвестиций на технологическую модернизацию и научные разработки. Также на сегодня есть льготная налоговая ставка в 10% по доходам от реализации сельхозпродукции собственного производства и теперь правительство хочет снизить КПН до 10% также для финансового лизинга и социальной сферы (образование и здравоохранение). Помимо этого, несмотря на наличие очень больших налоговых льгот в сельском хозяйстве, предлагается дать этому сектору дополнительные льготы по НДС и земельному налогу.
Таким образом, вместо того, чтобы провести детальный и полноценный анализ эффективности и рыночности налоговых льгот и их влияния на устойчивость государственного бюджета, новое правительство решило просто расширить налоговые льготы в тех отраслях, в которых они и так очень высокие, и которые показали свою полную неэффективность. Сельское хозяйство является ярким примером этого.
На сегодня сектор сельского хозяйства является глубоким бюджетным иждивенцем и никак не может стать «новой точкой роста экономики», как это постоянно упоминается на правительственном уровне уже более двадцати лет. Мы делали анализ этого сектора экономики в отдельном отчете по сельскому хозяйству. Уже очень давно госбюджет вкладывает в сельское хозяйство (субсидии, льготное финансирование и т.д.) в разы больше, чем получает налогов из этого сектора экономики.
При этом налоговые преференции в сельском хозяйстве не привели к желаемому развитию сельского хозяйства.
К сожалению, правительство не хочет понять, что даже если сельское хозяйство полностью перестанет платить налоги, а правительство увеличит свою финансовую помощь в разы, это не улучшит конкурентоспособность и эффективность этой отрасли экономики. Это связано с тем, что налоговые льготы и другая государственная помощь для СХ являются антирыночными по своей сути, что приводит к искажению рыночной мотивации сельхозпроизводителей к повышению своей конкурентоспособности (прежде всего, повышению производительности).
То есть фактически правительство поддерживало и поддерживает неэффективность сельского хозяйства, и данная поддержка происходит за счет кармана потребителей (рост цен на продовольствие) и налогоплательщиков (финансовая поддержка государства и налоговые льготы). Также международный опыт показывает, что частная собственность на сельхозземли и развитый рынок по купле-продаже таких земель являются обязательными условиями развития предпринимательства и роста конкурентоспособности в сельском хозяйстве.
Не исправлен карательный характер налоговой системы
В прошлом отчете по налоговым реформам мы писали, что в Налоговом Кодексе нужно срочно устранить репрессивный и коррупционный характер налогового администрирования, что резко ухудшает инвестиционный и бизнес-климат в стране. Необходимо запретить налоговым органам накладывать арест на банковские счета и другое имущество бизнеса без санкции суда. С другой стороны, можно усилить уголовное наказание за намеренное уклонение от уплаты налогов.
В новом Консультативном документе нас обрадовало, что правительство наконец-то признало и включило отдельный пункт о том, что «взаимоотношения между органами государственных доходов (ОГД) и налогоплательщиками носят карательный характер». Как отмечается в новом Консультативном документе, «в настоящее время при наличии налоговой задолженности способы и меры принудительного взыскания применяются на сумму от 1 тенге и выше, за исключением приостановления расходных операций по банковским счетам, где обременение на счета накладывается при налоговой задолженности свыше 6 МРП или 20 700 тенге».
То есть, сегодня (и это было всегда) ОГД могут заблокировать банковские счета и другие операции физических и юридических лиц по своему усмотрению, без санкции независимого органа (суда или прокурора), даже за минимальные суммы задолженности по налогам или социальным платежам или просто из-за подозрения по уклонению от уплаты налогов. Несомненно, такая практика нарушает права частной собственности и ухудшает инвестиционный и бизнес-климат в стране и сильно увеличивает коррупционные возможности.
К сожалению, в новом документе правительство не стало устранять карательный характер Налогового Кодекса, а лишь решило слегка поднять пороговые значения по применению способов принудительного взыскания задолженности и немного снизить административные издержки для налогоплательщиков.
Снова откладываем всеобщее декларирование?
В качестве аргумента против роста любых налогов депутаты, НПП и некоторые эксперты говорят о том, что такие планы правительства приведут к уходу предпринимателей в теневую экономику. Однако вопрос с теневой экономики можно было уже давно решить, если бы правительство своевременно исполняло свои планы по внедрению всеобщего налогового декларирования доходов и (что не менее важно) расходов физическими лицами.
В соответствии с лучшим мировым опытом введение всеобщего декларирования индивидуальных доходов:
- является одним из мощных инструментов борьбы с теневой экономикой;
- автоматически расширяет налогооблагаемую базу, а значит, позволяет снижать нагрузку на отдельно взятого налогоплательщика;
- способствует формированию здоровой налоговой культуры в обществе;
- предоставляет возможность пользоваться системой вычетов и льгот;
- позволяет каждому физическому лицу подойти осознанно к выплате подоходного налога в бюджет.
Как мы отмечали в своем отчете по налоговой реформе, внедрение полноценного всеобщего налогового декларирования является обязательным условием, которое надо выполнить до повышения любых налогов правительством. Изначально процесс перехода на всеобщее декларирование был запланирован в правительственной «Концепции перехода к всеобщему декларированию доходов и имущества гражданами Республики Казахстан», утвержденной в 2010 году. В данной концепции было запланировано, что в 2017 году закончится полный переход на всеобщее декларирование, то есть все физические лица Казахстана будут обязаны представлять декларацию.
По разным причинам процесс внедрения всеобщего декларирования несколько раз откладывался, и до последнего времени планировалось, что этот процесс полностью завершится в 2025 году. Теперь новое правительство решило отодвинуть этот срок на 2 года – на 2027 год. При этом в конце прошлого года Министерство Финансов в лице КГД отчитывалось о текущем состоянии, перспективах и проблемных вопросах всеобщего декларирования, где еще раз было подтверждено, что процесс внедрения полноценного всеобщего декларирования закончится в 2025 году.
В заключении мы хотели бы отметить, что вышесказанное лишь только часть из множества вопросов к новому Консультативному документу. Более подробно с проблемами Налогового Кодекса вы можете ознакомится в нашем прошлом отчете. По нашему мнению, старый Консультативный документ по налоговой реформе был неполноценным, но в нем были определённые позитивные моменты. К сожалению, изменения в новом документе во многих случаях свели на нет эти положительные моменты.
Мурат Темирханов – Советник председателя Правления
При использовании материала из данной публикации ссылка на первоисточник обязательна.
