В мае 2024 года был подписан Указ о мерах по либерализации экономики, целью которого является обеспечение свободы предпринимательства, развитие конкуренции и сокращение государственного участия в экономике. Мы уже отмечали, что данный Указ на сегодня – это самый сильный официальный документ по развитию полноценной рыночной экономики в Казахстане. Большая роль в реализации ключевых направлений Указа была отведена Агентству по защите и развитию конкуренции, которое, согласно Указу, создает новый Национальный офис по приватизации.
Такое внимание к проблеме приватизации и масштаб планируемых действий выглядят закономерными – результаты двух последних волн приватизации не выглядят впечатляющими и фактически не привели к сокращению доли государственной собственности. В своем последнем годовом отчете Агентство представляет как текущие барьеры на пути эффективной приватизации, так и свое видение по решению этих проблем. Важнейшая проблема – это недостаточное участие антимонопольного органа в процессах по приватизации, которому однозначно необходимо расширение полномочий в этом направлении. До настоящего времени основную роль в процессе отбора объектов приватизации выполняли другие государственные органы, что создает ряд рисков.
На наш взгляд, создание Офиса приватизации именно при Агентстве – это важный шаг по формированию процедуры отбора проектов, попадающих в Комплексный план приватизации, а также по оптимизации всех этапов приватизации. Если формирование окончательного списка объектов приватизации будет осуществляться Офисом при АЗРК, то это может сильно сместить фокус выбора таких объектов на конкурентную – важнейшую составляющую такого выбора. Теперь Агентству необходимо обеспечить соответствие работы этого Офиса высоким стандартам и разработать комплексную стратегию, важными частями которой должны стать обоснованные и многовекторные индикаторы по определению реального участия государства в экономике и четкие критерии отбора проектов, которые будут нацелены на сокращение государственного участия в конкурентных секторах экономики.
Введение
Недавно Агентством по защите и развитию конкуренции (АЗРК, Агентство) был выпущен годовой отчет (отчет), который приводит основные результаты деятельности Агентства, охватывает состояние конкуренции на различных товарных рынках, а также реализованные меры против монополистической деятельности. Хочется отметить, что это хорошая и образцовая практика, которая является частью коммуникационной стратегии Агентства и позволяет четко увидеть как основные направления деятельности АЗРК, так и приоритеты политики, и оценить влияние его действий на состояние конкуренции в стране. К сожалению, не все государственные органы готовят подобные отчеты, которые могли бы позволить увидеть цельную картину применяемых подходов, политики и результатов деятельности.
Одним из самых важных документов, которые определяют и текущую, и будущую политику АЗРК, и о котором постоянно упоминается в отчете, является Указ о мерах по либерализации экономики №542 (Указ), который был выпущен с целью обеспечения свободы предпринимательства путем развития конкуренции, сокращения государственного участия в экономике, снижения издержек бизнеса.
Важным направлением реформ и работы по данному Указу является проведение эффективной приватизации, которая несмотря на более чем тридцатилетнюю историю своей реализации, все еще не позволила снизить влияние государства на экономику. Наблюдается прямо противоположная картина – роль государства в экономике не только не снижается, а растет, приводя к структурным проблемам в экономике и накоплению в ней дисбалансов.
В этой аналитической записке мы проводим обзор отчета АЗРК касательно проблем приватизации и планируемых им в этом направлении мер, текущей реализации приватизации, а также даем свою оценку этим предложениям, свое видение и рекомендации.
Отчет АЗРК и приватизация
Отчет АЗРК достаточно много внимания уделяет анализу конкурентной политики в Казахстане, подчеркивая, что движущей силой экономического роста является развитие частного бизнеса. Широкое же присутствие государственных предприятий искажает условия его ведения и создает неравные условия для компаний частного сектора. В итоге эти искажения мешают перераспределению ресурсов в пользу высокопроизводительных и высокоэффективных компаний.
Кроме того, Агентством отмечается, что за последние почти 20 лет Казахстан не сильно улучшил состояние конкурентной среды, о чем говорит индекс преобразований Бертельсманна, используемый Всемирным Банком. В 2022 году качество конкурентной среды было оценено на 6 баллов из 10 по сравнению с 5 баллами в 2006 году. Основной причиной такой ситуации Агентство называет сохраняющееся преобладающее участие государства в отраслях экономики и неэффективность деятельности и управления его предприятий. К примеру, в отчете указано, что в период с 2014 по 2021 годы не наблюдалось качественных изменений в портфеле активов АО «Самрук-Казына» (СК), а разрушение экономической стоимости СК фиксируется ежегодно на уровне Т1,8 трлн. Эти данные Отчета по разрушению экономической стоимости были подготовлены самим правительством и содержатся в его Аналитическом докладе по реформированию квазигосударственного сектора.
Мы согласны с такими выводами в отчете и считаем, что в Казахстане за последние десятилетия был построен «государственный капитализм», который привел к тому, что конкуренция и рыночные механизмы и институты в значительной степени искажены. Частный бизнес сильно ограничен и не проявляет многих важных черт здорового частного сектора. Конкуренция во многом превратилась в недобросовестную борьбу за государственные закупки и контракты квазигоскомпаний. Практически все существующие государственные меры по поддержке бизнеса являются антирыночными и часто поддерживают неэффективный бизнес.
Рисунок 1. Активы квазигосударственного сектора и их доля к ВВП
Как отмечает доклад правительства, государство присутствует в 20 из 30 секторов экономики, в то время как в ОЭСР этот показатель в среднем равен 13. Благодаря использованию Нацфонда и доходов госбюджета, государство активно наращивало свой контроль над активами в экономике, которые могли бы находиться под управлением частного бизнеса. На Рисунке 1 показаны активы квазигосударственного сектора, которые можно было существенно сократить, передав их в конкурентную среду.
Поэтому главным направлением либерализации экономики должно стать проведение эффективной приватизации.
В отчете Агентство отмечает основные барьеры, препятствующие должному проведению приватизации:
- Бессистемность в формировании списков приватизации, которое происходит без анализа товарных рынков и четких критериев отбора государственных активов;
- Незаинтересованность центральных государственных органов, местных исполнительных органов и управляющих холдингов в реализации своих активов, их нежелание включать предприятия в список;
- Включение в список приватизации неработающих активов, которые не имеют инвестиционной привлекательности;
- Чрезмерно завышенные требования к инвесторам и активам, когда выдвигаются требования о сохранении персонала, направлений деятельности, социальные обязательства и т.д.;
- Продажа слишком крупных лотов, что может грозить созданием «частных» монополий или усилением положения действующих доминантов.
Процесс отбора объектов для приватизации осуществлялся согласно Методике по включению и исключению объектов из Комплексного плана приватизации на 2021-2025 годы (Методика). Эта Методика определяет, что государственные органы и квазигосударственные предприятия сами инициируют вопрос о включении подходящих, по их мнению, объектов в Комплексный план. Они самостоятельно готовили отраслевое заключение, в котором приводили анализ целесообразности и предполагаемых эффектов. Антимонопольный орган только представлял позицию по влиянию рассматриваемого объекта на состояние конкуренции.
Также до настоящего момента роль АЗРК в процессе приватизации была ограничена составлением списка государственных предприятий-кандидатов (более 50% акций которых принадлежат государству) на приватизацию, который оно отправляло в правительство в начале каждого года. К этому списку прилагались и предложения по актуализации видов деятельности государственных предприятий (ГП). Далее, внесенные Агентством предложения рассматривались на Государственной комиссии по модернизации экономики при Правительстве, где принималось решение о включении предложенных компаний в Комплексный план приватизации.
По мнению АЗРК, отсутствие прямых механизмов и инструментов по приватизации снижает ее эффективность и ограничивает важную роль антимонопольного органа в этой процедуре. Например, из 67 объектов, включенных АЗРК в список в 2022 году, была одобрена приватизация лишь 10 объектов из-за возражений со стороны местных исполнительных и центральных органов.
В ответ на эти, а также перечисленные выше барьеры, Указ и Агентство предлагают следующее.
Во-первых, создать новый орган – Национальный офис по приватизации при АЗРК (Офис). Это уже случилось, поскольку соответствующий приказ был подписан председателем АЗРК в мае этого года. Согласно Указу, этот Офис должен: (1) вырабатывать критерии к активам, подлежащим приватизации; (2) анализировать деятельность действующих ГП на предмет возможности передачи в конкурентную среду; (3) формировать список ГП, подлежащих приватизации, а также определять способ их продажи – через IPO, SPO, аукционы и т.д. Теперь утверждение и корректировка этого списка будет проводиться только Высшим советом при Президенте РК по реформам; (4) предоставлять возможность приватизации по собственным заявкам частного сектора; (5) мониторить ход приватизации.
В конце июня этого года состоялось первое заседание Офиса, в состав которого вошли председатель АЗРК, министр финансов, председатель НПП «Атамекен», председатели правления СК и холдинга «Байтерек», а также ключевые руководители центральных государственных и местных исполнительных органов. До конца года на основе анализов товарных рынков, проводимых АЗРК, должен быть подготовлен список государственных субъектов и активов для приватизации. Как отмечалось выше, этот список будет рассматривается и утверждаться только Высшим советом по реформам. На данный момент Офис анонсировал передачу некоторых объектов, куда в основном вошли исследовательские институты, сервисные предприятия и коммунальные учреждения.
Во-вторых, Агентство намерено расширить свою роль в утверждении списка крупных приватизируемых объектов через внесение изменений в действующее законодательство. А именно – это проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам конкуренции» (шестой антимонопольный пакет), который предусматривает включение крупных объектов (балансовая стоимость которых превышает 2,5 млн МРП) в Комплексный план приватизации на основании анализа и заключений АЗРК.
Обзор текущих подходов и результатов приватизации
(1) Комплексный план приватизации на 2016-2020 гг.
В то время как первая волна приватизации в Казахстане пришлась на 90-е годы XX века, вторая волна была провозглашена в 2014 году для дальнейшего стимулирования рыночных механизмов. В 2015 году Правительство анонсировало новый Комплексный план приватизации на 2016-2020 годы. Было реализовано 506 объектов из 862 запланированных, большую часть которых составили объекты национальных компаний и холдингов (около 80%). 54 объекта были перенесены в новый Комплексный план приватизации на 2021-2025 годы. Комитет госимущества и приватизации, подводя итоги программы 2016-2020, отмечает, что все основные целевые индикаторы были достигнуты. Кроме того, утверждается, что доля государства в экономике все-таки снизилась и достигла таргетированной отметки в 15% в 2019 году. Тем не менее, результаты могут выглядеть не так обнадеживающе, если принять к сведению некоторые факты.
Показатель участия государства в экономике – единственный ключевой плановый показатель по разгосударствлению экономики. Мы не смогли найти официальную методологию о том, как он считается. В докладе МВФ 2023 года дается ссылка на Методические рекомендации Министерства национальной экономики по определению участия государства в экономике РК. К сожалению, этих рекомендаций нет в открытом доступе, и мы не можем оценить, насколько оправданы их критерии. Однако, судя по докладу МВФ, в расчете этой доли не задействованы услуги сектора государственного управления (СГУ), а только государственные предприятия. В то же время очевидно, что часть СГУ может оказывать рыночные услуги (бухгалтерского учета, уборки, обеспечения безопасности). Поэтому доля в 15% может быть сильно занижена. Мы планируем детально разобраться в методах подсчета этой доли с сравнительным анализом международной практики в наших будущих отчетах для того, чтобы можно было действительно утверждать, что она занижена.
Кроме того, ОЭСР в 2014 году оценила вклад государственных предприятий в ВВП в интервале от 30% до 40%. Судя по скромным показателям выручки от приватизации, маловероятно, что за прошедшие 10 лет удалось настолько снизить долю государственного участия. Пока факт неучета СГУ, а также оценка такой доли в России, которая составляет практически 50% дают косвенные свидетельства недооценки показателя.
Также можно сказать, что государство реализовало незначительную часть своих активов по программе приватизации в 2016-2020 году. Выручка в Т630 млрд, полученная за все время реализации программы, не достигает даже 1% к ВВП. Значительную часть реализованных объектов составили компании, предоставляющие коммунальные услуги, а также социально-ориентированные компании. Их продажа фактически не расширила экономических возможностей частного сектора.
В целом вышеприведенные факты свидетельствуют в пользу растущего участия государства на фоне формального сокращения количества государственных предприятий.
(2) Комплексный план приватизации на 2021-2025 гг.
Данный план включает в себя 657 объектов государственной и квазигосударственной собственности. Согласно официальным данным, из этих 657 объектов 382 на сумму Т330 млрд переданы в конкурентную среду на конец 2023 года.
Рисунок 2. Структура объектов приватизации Комплексного плана приватизации на 2021-2025 гг.
Текущий план по приватизации также характеризуется включением дополнительных критериев при отборе проектов для приватизации для расширения списка приватизации. В частности, в список включаются и предприятия с неконтрольным пакетом владения, который не предоставляет право принимать стратегические решения по важным аспектам и в которых наблюдается недостижение ключевых показателей деятельности. Они также должны относиться к субъектам малого и микропредпринимательства, в которых наступил срок окупаемости проекта.
Принимая во внимание значительный в масштабах экономики размер активов квазигосударственного сектора, особенно активов СК, обновленный список объектов приватизации включает в себя ряд крупных предприятий СК. В настоящий момент из крупных квазигосударственных предприятий было проведено IPO «Казмунайгаз» (3% от размещенных простых акций на сумму Т153,8 млрд) в декабре 2022 года. В сентябре-декабре 2023 года проведена реализация акций «KEGOC» (5,6% от размещенных простых акций на сумму Т22,6 млрд). Кроме того, в начале текущего года было проведено IPO группы «Эйр Астана», в результате которого она привлекла $120 млн и были сокращены доли СК до 41% и «BAE Systems» до 15,3%.
Несмотря на положительную динамику в реализации действительно крупных объектов квазигоссектора, неоднократные переносы сроков процессов приватизации, а также небольшие доли компаний, переходящих к розничным инвесторам, вызывают некоторые опасения, что в дальнейшем разгосударствление этих объектов не состоится. Например, хотя «QazaqGaz» был внесен в список, первоначальный срок в 2023 году был перенесен на 2025 год в связи с тем, что компания не успела подготовиться к IPO. Руководство компании перечисляет ряд проблем, таких как низкие тарифы на товарный газ и в результате генерируемые убытки, которые продолжают накапливаться в компании. Вмешательство государства в ценообразование многих крупных предприятий (тарифная политика) также снижает инвестиционную привлекательность таких предприятий для потенциальных приобретателей из частного сектора.
Таким образом, первый этап второй волны приватизации в виде Комплексного плана на 2016-2020 гг. можно охарактеризовать как частично выполненный. Несмотря на достижение целевых показателей, они больше были количественными, а не качественными. К сожалению, структура собственности в стране изменилась не сильно, и в результате проведения этого этапа экономика страны все еще характеризовалась высокой долей участия государства, когда предприятия квазигосударственного сектора продолжают доминировать практически во всех секторах экономики.
Второй этап приватизации и Комплексный план на 2021-2025 гг. ознаменовался расширением перечня объектов в сторону крупных компаний квазигосударственного сектора и их фактической реализацией. Основными показателями успеха в этой области должны стать скорость коммерциализации и приватизации СК и его дочерних предприятий. В то же время качественные показатели того, как проводится приватизация и как стратегии различных государственных предприятий координируются для достижения общей цели, важны для оценки прогресса в улучшении роли, которую играют рынки и конкуренция в новой системе.
Наше мнение
Мы считаем, что принятие Указа и расширение полномочий АЗРК касательно приватизации – однозначно позитивные и необходимые изменения в процедуре приватизации. Для того, чтобы приватизация действительно была эффективной, необходимо тщательно определить, какие шаги необходимо предпринимать на каждом этапе приватизации – во время подготовки к продаже (правильный отбор активов), во время продажи (правильное определение стоимости и способов продажи активов) и после продажи. В этом отношении создание отдельного Офиса приватизации под руководством антимонопольного органа и наделение его полномочиями центрального органа при принятии решений по отбору проектов могло бы значительно улучшить процесс проведения первого этапа, исключая несогласованность и непрозрачность такого отбора.
Если формирование окончательного списка объектов приватизации будет осуществляться Офисом при АЗРК, то это может сильно сместить фокус выбора таких объектов на конкурентную и основную составляющую такого выбора. Возможность самим инициировать включение тех или иных объектов, а также работа с заявками со стороны заинтересованных из частного сектора могут исключить проблему незаинтересованности центральных государственных органов, местных исполнительных органов и управляющих холдингов в реализации своих активов.
Поэтому работа такого Офиса должна соответствовать высоким стандартам и следовать четко определенной стратегии, чтобы избежать субъективных решений. Для этого Офис может использовать стандарты ОЭСР, которые выпустили отдельное руководство по приватизации. Хотя это руководство дает полные и обоснованные рекомендации по проведению приватизации, многие из них подразумевают зрелость рынков и главенствующую роль частного сектора в собственности. В связи с этим, отправной точкой работы Офиса, как отмечено в это руководстве, могло бы стать создание полноценной политики, которая бы давала обоснование участия государства в экономике и владения теми или иными активами.
На данный момент в стране отсутствует внятное обоснование для роли и деятельности ГП, а особенно, национальных холдингов в экономике страны. Поэтому необходимо разработать политику, которая определит основные принципы и подходы к вмешательству государства в экономику, объяснит право государства на собственность в определенных секторах и установит роли и обязанности государственных органов, управляющих этими предприятиями.
Такая политика, которая может быть сформирована на основе рекомендаций ОЭСР, должна объяснять принципы и подходы по государственному вмешательству в экономику, стратегические интересы государства в экономике, роль государства при управлении государственными предприятиями и невозможность передать определенный рынок в конкурентную среду. Этот документ мог бы стать основным руководством для Агентства как при формировании допустимых видов деятельности для гос- и квазигоссектора, так и при проведении анализа по отбору активов для приватизации.
На данный момент некоторые такие принципы были определены на первом заседании Офиса, например, участие государства в создании ГП только в том случае, когда на рынке недостаточно предложений. Однако такое предприятие будет автоматически попадать в список приватизации. В то время как выработка подобных принципов – важная и нужная практика Офиса, мы считаем, что нужен более формализованный подход, подразумевающий, как уже упоминалось, создание отдельной политики с такими принципами.
Кроме того, отсутствие в государственных планах адекватных и достоверных индикаторов по оценке масштабов и глубины участия государства в экономике также является ключевым препятствием по разгосударствлению и созданию полноценной рыночной экономики в Казахстане. Национальный Офис приватизации в своих будущих критериях должен выбрать такие индикаторы, которые действительно бы отражали роль и участие государства в экономике и объем его активов.
Оценка применяемых Методологических рекомендаций МНЭ, его индикатора по участию государства в экономике должна стать объектом пристального анализа и совершенствования. Кроме простого индикатора анализ Офиса должен изучать влияние ГП на различных конкурентных рынках и секторах экономики. В этом отношении в Казахстане можно использовать Индикаторы регулирования товарных рынков ОЭСР (OECD Indicators of Product Market Regulation – PMR Indicators). Этот анализ в последний раз проводился в 2018 году, и он помог на основе 18 индикаторов выявить, что Казахстан сильно отстает средних значений стран ОЭСР. По нашему мнению, для четкого понимания текущей ситуации с разгосударствлением и формированием правильных подходов по приватизации, необходимо будет пригласить специалистов ОЭСР и Всемирного Банка для текущего и независимого анализа по всем 18 Индикаторам Регулирования Товарных Рынков стран ОЭСР (PMR Indicators). Это поможет построить детальные плановые индикаторы на среднесрочный период и подготовить четкие комплексные планы Офиса по дальнейшей приватизации.
Мадина Кабжалялова – Аналитический центр
При использовании материала из данной публикации ссылка на первоисточник обязательна.
