Национальный план развития РК до 2029: изменится ли модель развития страны?

6 августа был опубликован Национальный план развития Казахстана до 2029 (НПР), утверждённый Указом Главы государства. Проект данного документа был представлен общественности в феврале этого года, и он активно обсуждался, в том числе на встречах авторов плана с внешними экспертами. В тот же месяц Аналитический центр Halyk Finance опубликовал свое мнение по данному проекту, согласно которому проект нового плана развития Казахстана не сможет решить проблему «потерянного десятилетия», поскольку в нем не предлагается кардинальных изменений текущей модели развития. В проекте НПР «новые» подходы по реформам не сильно отличались от того, что предлагалось в последние 10-15 лет. 

Утвержденный НПР был доработан, и в нем можно отметить определённые улучшения. В то же время в НПР, по нашему мнению, нет четких предложений по значительным изменениям в текущей модели развития экономики Казахстана. За последние двадцать лет в Казахстане вместо полноценной рыночной экономики (такой как в развитых рыночных странах) была построена экономическая система под названием «государственный капитализм», которая основывается на распределении нефтяной ренты. В НПР нет четких планов, каким образом власти собираются изменить текущую экономическую систему. 

Другой большой проблемой НПР было и остаётся отсутствие надлежащего стратегического налогово-бюджетного планирования до 2029 года. 15 августа Глава государства на совещании по вопросам социально-экономического развития страны и прогнозам правительства на среднесрочный период отметил ненадлежащий уровень прогнозирования макроэкономических показателей и государственного бюджета Казахстана и необходимость повышения его качества. Эта проблема тем не менее не рассматривается в документе НПР. В данной публикации мы хотели отметить некоторые ключевые недостатки утвержденного НПР, которые, по нашему мнению, будут препятствовать качественному развитию экономики Казахстана и которые нужно обязательно рассмотреть для совершенствования применяемых подходов.

Как будет обеспечиваться качественный рост экономики?

10 мая этого года был опубликован вдохновляющий Указ Главы государства «О мерах по либерализации экономики», который определял следующие основные направления: по дальнейшей либерализации экономики; по масштабному и ускоренному сокращению доли государственного сектора в экономике; по совершенствованию условий, обеспечивающих честную конкуренцию на рынках независимо от формы собственности и так далее. После опубликования данного Указа было разумным ожидать, что в доработанном Национальном плане развития РК до 2029 года будут более детально прописаны меры и подходы по масштабному и ускоренному сокращению доли и роли государства в экономике с целью построения полноценной рыночной экономики в Казахстане. Однако по этому главному направлению реформ были внесены лишь косметические доработки, которые не устранили недостатки, описанные нами по проекту НПР. 

В утвержденном НПР отмечается, что текущая экспортно-сырьевая модель экономики Казахстана исчерпала себя и главной задачей для правительства будет обеспечение качественного роста экономики страны. Под качественным ростом в документе понимается увеличение инвестиций в основной капитал и увеличение производительности труда, сопровождающееся увеличением выпуска товаров верхнего и среднего переделов. В свою очередь, «увеличение выпуска товаров верхнего и среднего переделов» означает диверсификацию экономики за счет высокотехнологического и инновационного развития.

Такое определение «качественного роста экономики» является действительно объективным, однако из документа НПР не совсем понятно, какую роль в этом будет играть государство (командно-административные методы), а какую роль – рыночные механизмы и частное (негосударственное) предпринимательство. 

Например, в НПР отмечено, что к основным вызовам обрабатывающей промышленности, сдерживающим конкурентоспособность отечественных предприятий, относятся: низкий уровень сложности товаров и технологичности производств, отсутствие современной инфраструктуры качества, сырьевая направленность экспорта, ограниченность сырья для производства, низкий уровень защиты рынка и дефицит кадров. В то время как такая оценка развития обрабатывающей промышленности в Казахстане является относительно справедливой, далее документ предлагает те же государственные нерыночные меры, которые уже 15 лет применяются в Казахстане. В прошлом данные меры не смогли улучшить диверсификацию экономики за счет высокотехнологичного и инновационного развития, и в НПР не совсем понятно, каким образом они смогут изменить ситуацию в ближайшие 5 лет.

В частности, по развитию обрабатывающей промышленности НПР отмечает, что государство будет продолжать стимулировать разработку и производство качественных и технологичных товаров с высокой добавленной стоимостью с помощью тарифных, нетарифных и налоговых преференций. За счет субсидий и льгот государство планирует обеспечивать отечественные предприятия дешевым сырьем и кредитованием. Снова планируется проводить «системную приоритизацию», создавать «отраслевые кластеры», искусственно стимулировать «внутренний спрос на отечественную продукцию», будет продолжена административная работа «по поиску инвестиций» и так далее.

Практически все вышеописанные меры по развитию обрабатывающей промышленности представляют собой командно-административные (нерыночные) подходы, которые в принципе не могут улучшить ситуацию с индустриализацией и диверсификацией экономики, как неоднократно упоминалось в наших публикациях. Из-за существования всевозможных субсидий, налоговых льгот и других преференций в Казахстане уже сейчас (при высоких ценах на нефть) наступил бюджетный кризис, когда требуется всё больше изъятий из Нацфонда. Создание тепличных условий для отечественных производителей за счет защиты их от внешней конкуренции снижает стимулы для повышения их конкурентоспособности на внешних рынках. 

Согласно международным исследованиям, единственный путь к устойчивому долгосрочному росту в нефтяных странах – это создание в стране динамичных секторов экономики для экспорта средне- и высокотехнологичных товаров и услуг, что будет напрямую влиять на повышение факторной производительности, на обеспечение качественного роста экономики и на благосостояние населения. Эти исследования рекомендуют правительствам стран-экспортеров нефти выйти за рамки текущих рецептов экономического роста и сфокусироваться на устранении провалов рынка в экспортных высокотехнологичных отраслях экономики для того, чтобы изменить модель экономического роста.

Помимо этого, в утвержденном НПР до 2029 года есть отдельная глава «Крепкий фундамент экономики», где описывается построение такого фундамента экономики в таких секторах как нефть, газ и электроэнергетика. Однако крепость этого фундамента вызывает большие вопросы из-за нерыночного вмешательства государства в эти секторы экономики, ключевой проблемой которого является установление низких внутренних цен, регулируемых государством, что приводит к нерентабельности этих секторов экономики.

В НПР нет плановых индикаторов по качественному росту экономики

Согласно недавнему исследованию МВФ, нефтяные экспортеры Персидского залива успешно создали одни из самых благоприятных условий для ведения бизнеса, с минимальными нормативными актами, низкими налогами и современной инфраструктурой. Они также обладают одним из самых гибких рынков труда в мире, если учесть практически неограниченную возможность импорта квалифицированной и неквалифицированной рабочей силы. Однако это не привело к сколько-нибудь значительному экспорту высокотехнологичных несырьевых товаров и услуг в этих странах (это одно из проявлений «ресурсного проклятия»).

Как было указано в данном исследовании МВФ, самым главным показателем политики индустриализации и диверсификации в странах-экспортерах нефти должна быть доля средне- и высокотехнологичного несырьевого экспорта в общем экспорте страны. В Казахстане, несмотря на значительные усилия и потраченные средства за последние 15 лет, так и не удалось заметно диверсифицировать экспорт страны и значительно улучшить факторную производительность и другие показатели конкурентоспособности экономики Казахстана. 

В проекте НПР, опубликованном в феврале, не были представлены «ключевые национальные индикаторы до 2029 года» для обсуждения экспертами. Плановые индикаторы по годам появились только в утвержденном документе в августе. Ключевым недостатком данных национальных индикаторов стало отсутствие показателей по качеству роста экономики, а также показателей по масштабному и ускоренному сокращению роли государства в экономике, равно как и по построению полноценной рыночной экономики в Казахстане.

Ключевые национальные индикаторы, утвержденные в НПР, включают в себя ряд макроэкономических показателей (не относящихся к социальной сфере), по которым трудно определить, насколько качественным будет рост экономики Казахстана. Такие важные плановые индикаторы, как ВВП в долларах США, ВВП на душу населения в долларах США, темпы реального роста экономики и индекс роста производительности труда, не говорят о том, насколько эффективно будет расти именно несырьевая экономика Казахстана, связанная с производством торгуемых товаров и услуг. За последние 20 лет заметный рост экономики Казахстана в основном обеспечивался ростом добычи и ростом международных цен на природные ископаемые (прежде всего нефть и металлы). На сегодня из текущего Национального плана развития сложно понять, за счет чего наша экономика может достичь роста более 6% начиная с 2026 года. 

Например, согласно НПР в 2025-2026 годах будет заметный рост экономики Казахстана (5,3% и 6,3% соответственно). Однако данный рост не совсем качественный, поскольку будет поддерживаться в основном за счет наращивания добычи нефти на Тенгизском месторождении. 

Обывателю может показаться, что образцовым плановым показателем качества роста экономики может быть национальный индикатор «Экспорт продукции обрабатывающей промышленности в долларах США». Однако наша статистика включает в этот экспорт промежуточное сырье в виде первично обработанных металлов, которые занимают подавляющую часть экспорта обрабатывающей промышленности. Как было сказано ранее, главным показателем качественного роста экономики для экспортёров нефти является объемы средне- и высокотехнологичного несырьевого экспорта из Казахстана. Однако этот показатель не входит в конкретные планы и в НПР.  

В НПР нет индикаторов по разгосударствлению и либерализации экономики

В своих отчетах по Казахстану авторитетные международные организации (ВБ, МВФ, АБР и ОЭСР) четко анализирует и описывают, что мешает качественному росту экономики в Казахстане. Для перемены текущей ситуации они рекомендуют проводить разгосударствление экономики с построением полноценной рыночной экономики. Мы посвятили отдельный отчет негативному вмешательству государства в экономику Казахстана и регулярно поднимаем эту тему в наших публикациях. 

После публикации Указа Главы государства «О мерах по либерализации экономики» появилась надежда, что правительство четко и однозначно пойдет по пути разгосударствления и либерализации экономики, однако в НПР нет никаких плановых индикаторов по этому направлению. 

Государственные программы развития постоянно ставят цель о вхождении Казахстана в ряды стран «Организации экономического сотрудничества и развития» (ОЭСР). Правительство выражает позицию о том, что при осуществлении структурных и рыночных реформ оно будет следовать принципам, стандартам и рекомендациям ОЭСР. Тем не менее, многие текущие и прошлые меры находятся в большом противоречии с принципами, стандартами и рекомендациями ОЭСР.

Для того, чтобы Казахстан смог перейти на рыночные подходы по развитию экономики, для правительства должны быть установлены четкие цели и задачи в полном соответствии с рекомендациями ОЭСР. Для этого необходимо использовать Индикаторы Регулирования Товарных Рынков стран ОЭСР (OECD Indicators of Product Market Regulation – PMR Indicators).

Индикаторы PMR, подготовленные ОЭСР, покрывают все аспекты рыночных реформ. ОЭСР анализирует 18 PMR Indicators, и практически по всем показателям Казахстан заметно отстает от средних значений в странах ОЭСР. По каждому из 18 показателей PMR у правительства должен быть четкий план по годам так, чтобы снизить их до уровней ниже средних значений по ОЭСР. Также очень важно, чтобы анализ исполнения этих планов выполнялся независимой организацией, подотчетной парламенту. Жесткое соблюдение рекомендаций, принципов и стандартов стран ОЭСР позволит Казахстану в кратчайшие сроки построить полноценную и эффективную рыночную экономику.

Качество национальных индикаторов вызывает вопросы

В проекте НПР, опубликованном в феврале этого года, была поставлена главная цель пятилетнего плана – экономический рост на уровне 6-7% в год с удвоением ВВП на горизонте до 2029 года. Сразу после публикации проекта НПР многие независимые эксперты (включая авторитетные международные организации) подвергли критике эти планы, поскольку при текущей структуре экономики такой рост невозможен без резкого увеличения добычи и экспорта нефти или другого сырья.

В утвержденном НПР, опубликованном в августе, в основном тексте уже отсутствует цель по быстрому росту и удвоению ВВП Казахстана, однако национальные индикаторы до 2029 года до сих пор содержат эти труднодостижимые планы. Даже при ежегодном росте экономики на уровне 6-7% в реальном выражении за пять лет не получится удвоить ВВП в долларовом выражении. Это связано с тем, что курс доллара к тенге не может быть постоянным в течение пяти лет (авторы НПР используют один курс в течение всего периода 2025-2029 годов – 470 тенге за доллар) и, вероятно, ослабнет из-за структурных проблем экономики. 

Если планы по росту ВВП сильно завышены, то планы по росту инвестиций в основной капитал, наоборот, сильно занижены, из-за чего возникают еще более серьезные вопросы к высокому росту экономики и к его обеспечению. В Стратегии развития Республики Казахстан до 2050 года указано, что в долгосрочном плане Казахстану необходимо обеспечить увеличение объема инвестиций до 30% от всего объема ВВП, что является ключевым условием для достижения запланированного правительством ежегодного роста ВВП на уровне 6%.

В прошлом Национальном плане развития до 2025 года, который был обновлен в феврале 2021 года, планировалось, что инвестиции в основной капитал (ИОК) смогут достичь уровня 30% от ВПП уже в 2025 году. В новом НПР до 2029 года планы намного ниже: в 2025 ИОК будет всего 17% от ВВП, а в 2029 году – 23%, что снова указывает на недостаточную проработку Национальных индикаторов. 

Также очень важным фактором по качественному и быстрому росту экономики является стремительный рост доли малого и среднего предпринимательства (МСП) в ВВП. В утвержденном НПР до 2029 года отмечается, что в 2023 году доля МСП в ВВП составила 36,5% и в 2029 она вырастет до 39,5%. Такой небольшой рост МСП в Казахстане однозначно не позволит экономике расти на уровне 6-7%. Более того, доля МСП в ВВП в 2023 году (36,5%) является не совсем достоверной. Это связано с тем, что статистика неправильно отражает данные по МСП, так как она ведется только по одному критерию – среднегодовой численности работников – и не учитывает критерий среднегодового оборота продаж. 

До 2014 года госстатистика соответствовала международной практике и использовала оба эти критерия. Однако, начиная с 2014 года правительство использует только один критерий – среднегодовую численность работников, из-за чего в МСП вошли компании с небольшим штатом, но с торговыми оборотами как у крупных и очень крупных компаний. В частности, в Концепции развития МСП, утвержденной в апреле 2022 года, отмечалось, что если очистить данные по МСП от компаний, относящихся по размеру своего годового оборота к крупным, то доля МСП в ВВП в 2020 году снизилась бы с 32,8% до 12,7%.  

Остаются вопросы к системе государственного планирования 

В конце апреля этого года правительство существенно изменило документ по системе государственного планирования (СГП), и мы предполагали, что НПР до 2029 года, опубликованный в августе, будет полностью соответствовать новой СГП. Однако есть существенные отклонения НПР от утвержденной системы государственного планирования. 

Национальный план развития является самым главным документом системы государственного планирования. При этом вся система государственного планирования основывается на документах целеполагания, определяющих глобальное видение, долгосрочные направления и приоритеты устойчивого развития страны. В соответствии с СГП к документам целеполагания относятся «Видение «Казахстан – 2050» (Видение 2050) и «Стратегия достижения углеродной нейтральности РК до 2060 года» (СДУН 2060).  Также, согласно документу по СГП, Национальный план развития должен основываться на долгосрочном прогнозе развития РК, разрабатываемом в соответствии с Бюджетным кодексом (Прогноз социально-экономического развития на 5 лет – ПСЭР). 

Таким образом, в соответствии с новой системой государственного планирования Национальный план развития должен постоянно ссылаться на три вышестоящих документа: Видение 2050, СДУН 2060 и пятилетний ПСЭР, составленный в соответствии с Бюджетным Кодексом. Однако в НПР отсутствует упоминание этих документов. Видение 2050 должно было прийти на замену «Стратегии «Казахстан – 2050», утвержденной в декабре 2012 года, однако с апреля (после утверждения новой СГП) Видение 2050 так и не было опубликовано. В результате остается непонятным, на каком долгосрочном видении и на каких приоритетах развития основывался утвержденный НПР. 

«Стратегия достижения углеродной нейтральности РК до 2060 года» была утверждена в феврале 2023 года. В НПР проводится анализ и предлагается ряд мер для достижения углеродной нейтральности, но нет каких-либо ссылок на утверждённый СДУН 2060 (то есть, нет ссылок на документ целеполагания). Такая же ситуация и по ПСЭР, подготовленному в соответствии с Бюджетным Кодексом. 

Прогноз социально-экономического развития на 2025-2029 годы был утвержден правительством 22 мая этого года и, согласно СГП, на основе ПСЭР должны были быть разработаны макроэкономические плановые индикаторы Национального плана развития. Новый НПР был опубликован через два с половиной месяца после ПСЭР, и в нем сразу же обнаружились заметные отклонения от майского прогноза по некоторым ключевым показателям. Например, в следующей таблице показаны отличия в прогнозах по росту ВВП Казахстана между ПСЭР и НПР.

Таблица 1. Прогноз правительства по росту ВВП (%)

Источник: НПР, ПСЭР

Такая разница в прогнозах ВВП между двумя ключевыми стратегическими экономическими документами показывает глубокую проблему в системе государственного планирования, о чем 15 августа этого года упоминал Глава государства на совещании по вопросам социально-экономического развития страны и прогнозам правительства на среднесрочный период, где был отмечен ненадлежащий уровень прогнозирования макроэкономических показателей и государственного бюджета Казахстана.

В целом можно отметить, что правительство могло уделить значительно больше внимания утвержденному документу НПР, который представляет собой стратегический пятилетний план развития страны, как это было раньше. Например, в феврале 2018 года был утвержден «Стратегический план развития РК до 2025 года», в феврале 2021 года данный документ был доработан и переименован в «Национальный план развития РК до 2025». В обоих случаях данные стратегические документы активно обсуждались на заседаниях правительства. Министры и другие высокопоставленные чиновники выступали на пресс-конференциях и давали интервью, объясняя важность этих документов, и то, каким образом будут исполняться данные стратегические планы.

Национальному плану развития до 2029 года, опубликованному 6 августа, не были посвящены какие-либо заседания правительства, а также не была проведена разъяснительная работа для прессы, экспертов и всей общественности. Такая же ситуация наблюдалась и с Указом Главы государства «О мерах по либерализации экономики», утверждённом 10 мая этого года, который, по нашему мнению, является критически важным документом целеполагания по разгосударствлению и либерализации экономики Казахстана.

Неполноценные меры по разделу «эффективные государственные финансы»

Как мы уже писали, с точки зрения макроэкономических реформ в первую очередь необходимы кардинальные реформы в налоговой и бюджетной политиках Казахстана. Однако в НПР этому уделяется очень мало внимания, а предлагаемые меры неполноценны, в основном являясь повтором предыдущих мер.

В НПР ограниченно, но достаточно хорошо описываются проблемы налогово-бюджетной системы Казахстана, однако, по нашему мнению, предлагаемые меры и индикаторы не позволят решить эти проблемы. Например, в документе указано следующее: «Одним из приоритетов в реализации макроэкономической политики станет неукоснительное следование контрцикличным бюджетным правилам и поддержание устойчивости бюджетных параметров. Планируется постепенное сокращение объемов привлечения средств из НФ». В то время как в Казахстане это обсуждается давно, на практике происходит противоположное, включая текущий 2024 год. 

Также НПР отмечает намерение продолжать использование текущих контрцикличных бюджетных правил, несмотря на то, что МВФ и ВБ уже неоднократно упоминали, что данные правила нужно пересматривать, поскольку они сложные, противоречивые и фактически не являются контрцикличными.  

Помимо этого, серьезной проблемой «эффективных государственных финансов» является то, что республиканский бюджет, утверждаемый парламентом, неполноценен и не соответствует международным стандартам учета и отчетности, что не позволяет правильно оценить и сформулировать макроэкономическую стратегию государства. Правительство без утверждения со стороны парламента контролирует значительный объем внебюджетных государственных расходов. Источниками финансирования внебюджетных расходов являются печатный станок Нацбанка, внебюджетные фонды правительства – ЕНПФ, ГФСС, ФОМС и ФПК, средства нацхолдингов Самрук-Казына, Байтерека и их дочерних организаций. 

В национальных индикаторах НПР ставятся планы по ненефтяному дефициту республиканского бюджета до 2029 года. У Казахстана существует проблема нефтяной зависимости как республиканского бюджета, так и всей экономики в целом. Поэтому контроль ненефтяного дефицита бюджета особенно важен для страны, и парламент должен утверждать и жестко контролировать этот ключевой бюджетный параметр. Однако, поскольку в республиканский бюджет входят не все расходы государственного сектора управления, то утверждаемый парламентом дефицит бюджета и ненефтяной дефицит бюджета имеют мало экономического смысла. 

В НПР есть отдельный приоритет «Укрепление доходной части бюджета для обеспечения устойчивых государственных финансов», однако нет каких-либо плановых индикаторов по росту доходной части бюджета, несмотря на низкий уровень ненефтяных налоговых доходов в Казахстане. Например, в странах ОЭСР средний уровень налоговых и неналоговых доходов к ВВП составляет примерно 35%. В Казахстане доходы государственного бюджета без трансфертов из Нацфонда составляют 16% к ВВП (2024 год), что означает крайне низкий уровень собираемости ненефтяных налогов, что приводит к постоянно высокому ненефтяному дефициту и непрерывному росту изъятий из Национального фонда. 
Более того, в Прогнозе социально-экономического развития,
утверждённом в мае этого года, дается прогноз с уменьшением доходов государственного бюджета.

Таблица 2. Прогнозы по доходам госбюджета без учета трансфертов из Нацфонда (май 2024)

Источник: ПСЭР

Если прогнозы правительства по снижению доходов госбюджета по отношению к ВВП в течение следующих трех лет реализуются, то это создаст серьезную проблему для бюджета, и вместо сокращения использования Нацфонда будет продолжаться рост изъятий. В НПР же эта проблема не рассматривается. В целом можно отметить, что в Национальном плане развития до 2029 года очень мало внимания уделяется налоговой реформе.

Как мы уже отмечали в других наших публикациях, Национальный план развития до 2029 должен начинаться с определения среднесрочной бюджетной стратегии (СБС) в соответствии с контрцикличной бюджетной политикой. Только в рамках лимитов СБС должно определяться, сколько государство может тратить каждый год на социально-экономическое развитие. Затем уже ограниченные государственные средства распределяются в зависимости от приоритетов социально-экономического развития. 

В проекте НПР довольно много рассуждений о том, что для улучшения качества жизни и для ускоренного роста экономики требуются большие денежные средства и инвестиции, но не анализируется, во сколько это обойдется государству, и где правительство возьмёт средства на это, если налоговые доходы падают по отношению к ВВП.  

В заключении мы хотели бы отметить, что вышесказанное – только часть множества вопросов к утвержденному Национальному плану развития. По нашему мнению, данный стратегический документ не сможет решить проблему «потерянного десятилетия», поскольку в нем не предлагается кардинальных изменений текущей модели развития. В утвержденном НПР «новые» подходы по реформам не сильно отличаются от того, что предлагалось в последние 10-15 лет. Начиная с глобального финансового кризиса 2008-2009 годов в Казахстане вместо полноценной рыночной экономики была построена экономическая система под названием «государственный капитализм», которая основывается на распределении нефтяной ренты. Сейчас предпринимаются попытки поменять лишь отдельные настройки в сложившейся экономической системе, избегая кардинального перехода на полноценную рыночную экономику.

Мурат Темирханов – Советник председателя Правления

При использовании материала из данной публикации ссылка на первоисточник обязательна.