В экспертной среде постоянно говорится об очень слабой координации между фискальной политикой правительства и монетарной политикой Нацбанка. Поэтому вызвало удивление, что в своё время ни один причастный государственный орган не сообщил, что 9 августа 2023 года было утверждено новое соглашение между правительством, Нацбанком и АРРФР о координации мер макроэкономической политики на 2023-2025 годы. Еще большее удивление вызвало то, что недавно правительство объявило об утверждении 31 января 2024 года (спустя 6 месяцев) следующего соглашения о координации мер макроэкономической политики, теперь уже на 2024-2026 годы. В целом можно отметить, что, несмотря на определённые серьезные недостатки, начиная с февраля 2021 года такие соглашения достаточно хорошо и правильно описывали координацию между фискальной и монетарной политиками, а также политикой по развитию финансового рынка. Однако исполнение данных соглашений и серьезные противоречия в них вызывают серьезные вопросы.
Введение
В марте 2019 года было подписано первое соглашение между правительством и Нацбанком о координации мер макроэкономической политики. Данное соглашение вызывало серьезные вопросы с точки зрения нерыночной роли государства в развитии экономики. Однако следующее соглашение между правительством, Нацбанком и АРРФР о координации мер макроэкономической политики на 2021-2023 годы, утвержденное в феврале 2021, было намного более рыночно-ориентированным и гораздо лучше описывало координацию между фискальной и монетарной политиками.
В прошлом году истекал срок соглашения, и 9 августа 2023 года было утверждено новое соглашение между правительством, Нацбанком и АРРФР о координации мер макроэкономической политики на 2023-2025 годы. К сожалению, ни один из этих государственных органов не выпустил пресс-релиз о подписании этого очень важного соглашения, и данный документ остался незамеченным как в прессе, так и в экспертной среде. Мы узнали об этом новом соглашении только когда 1 февраля текущего года правительство объявило о том, что спустя 6 месяцев было утверждено следующее соглашение о координации мер макроэкономической политики, теперь уже на 2024–2026 годы.
Ко всем соглашениям прилагались дорожные карты по их реализации с вполне конкретными планами. На данный момент не опубликована дорожная карта только по последнему соглашению. Несмотря на то, что были достаточно четкие планы по всем прошлым соглашениям, тем не менее, ни один из причастных государственных органов не выпустил отчет об их исполнении, что является довольно стандартной практикой для госуправления в Казахстане. Далее мы рассмотрим, как выполнялись некоторые ключевые, по нашему мнению, рыночно-ориентированные планы по соглашению, подписанному в феврале 2021 года (на 2021-2023 гг.).
Невыполнение планов по повышению контрцикличности бюджетной политики
Соблюдение контрцикличной бюджетной политики правительством является главной составляющей по координации между фискальной и монетарной политиками. В соглашении, утвержденном в феврале 2021 года, планировалось, что начиная с 2023 года правительство начнет применение контрцикличного бюджетного правила при формировании республиканского бюджета в целях снижения зависимости бюджета от сырьевого цикла и стимулирования деловой активности.
Как мы отмечали ранее в своих публикациях, благодаря правильному контрцикличному использованию Нацфонда Казахстана (бюджетные правила) создается макроэкономическая стабильность в стране – за счет стабилизации экономического роста, бюджетных расходов, инфляции и курса нацвалюты. В результате снижения зависимости экономики от цен на нефть в стране создается благоприятная среда для развития частного бизнеса и для диверсификации экономики. В недиверсифицированных нефтяных странах (таких как Казахстан) контрцикличные фискальные правила имеют гораздо большее влияние на инфляцию и курс нацвалюты, чем монетарная (денежно-кредитная) политика центрального банка.
Однако в 2023 году правительство вместо контрцикличной бюджетной политики использовало противоположную процикличную политику, что однозначно наносит долгосрочный вред экономике и в настоящее время оказывает большой вред монетарной политике Нацбанка. Об этом мы также неоднократно писали. В последнем соглашении от января 2024 года планируется, что начиная с 2024 года будут обеспечены «возврат и последующее строгое соблюдение контрциклических бюджетных правил при формировании и уточнении параметров республиканского бюджета». Однако с учетом невыполнения прошлого плана, есть большие сомнения, что эта цель будет выполнена в этом году.
В прошлом году контрцикличное правило было нарушено в апреле при уточнении республиканского бюджета на 2023 год в парламенте. Тогда указом президента был резко увеличен целевой трансферт из Нацфонда. Помимо этого, в конце 2022 года указом президента дали возможность правительству использовать деньги из Нацфонда в виде облигационных займов под низкие процентные ставки для ФНБ «Самрук-Казына» в обход парламента, что означает, в обход контрцикличного бюджетного правила, установленного в Бюджетном Кодексе. Будет ли правительство дальше злоупотреблять внебюджетным использованием Нацфонда, мы сможем узнать лишь через несколько месяцев после того, как это фактически произойдет.
Невыполнение планов по отходу от нерыночных инструментов господдержки
В соглашении, утвержденном в феврале 2021 года, в первый раз в официальном документе было признано, что наличие государственных программ, которые предусматривают выдачу льготных кредитов по низкой ставке, нарушает рыночные принципы функционирования финансовой системы и всей экономики в целом. В связи с этим в этом соглашении было запланировано, что для эффективной реализации функции по проведению денежно-кредитной политики Нацбанк прекратит эмиссионное и льготное финансирование государственных программ до конца 2023 года.
В следующем соглашении, утвержденном в августе 2023 года, также отмечалось, что до конца 2023 года завершится процесс выхода Нацбанка из финансирования государственных программ поддержки экономики для обеспечения рыночных принципов функционирования финансовой системы и экономики. Однако этот план был нарушен в конце 2023 года, когда стало известно, что Нацбанк продолжит финансирование программы ипотечного кредитования «7-20-25» на уровне 100 млрд тенге в год. В последнем соглашении, утвержденном в январе 2024 года, уже сказано, что Нацбанк лишь продолжит курс поэтапного сокращения его участия в льготных программах кредитования с дальнейшим недопущением эмиссионного финансирования экономики без указания четких сроков.
В этом случае встает вопрос о независимости Нацбанка. Сам монетарный регулятор в своих стратегических документах постоянно утверждает, что неправильно финансировать государственные программы за счет печатного станка – разгоняет инфляцию, и тем более неправильно финансировать эти программы по низким ставкам, что искажает рыночные механизмы на финансовом рынке. Тем не менее, как нам представляется, Нацбанк вынуждают не соблюдать свои планы и принципы работы.
Однако аналогичная проблема не только у Нацбанка, но также у правительства. В соглашении, утвержденном в феврале 2021 года, ставилась задача, что до конца 2021 года правительством будет разработана 5-летняя дорожная карта по постепенному отходу от нерыночных инструментов господдержки, искажающих реальную стоимость кредитных средств. Однако карта так и не была разработана, а в период 2021-2023 годов нерыночное государственное кредитование экономики только расширялось. Более того, как было сказано ранее, с конца 2022 года возобновилась практика изъятия денежных средств из Нацфонда в виде облигационных займов под низкие процентные ставки для ФНБ «Самрук-Казына».
В соглашении, утвержденном в августе 2023 года, разработаны планы на 2024-2025 годы по поэтапному сокращению прямой финансовой поддержки предпринимательства путем смещения акцента с субсидирования части ставки вознаграждения на частичное гарантирование по кредитам. К сожалению, дорожная карта по соглашению, утвержденному в январе 2023 года, не была опубликована, но, судя по всем признакам, этот план также не будет выполнен и будет перенесен на будущее.
Невыполнение планов по обеспечению стабильности валютного рынка
Равномерная ежедневная и ежемесячная продажа валюты из Нацфонда играет очень важную роль в обеспечении стабильности валютного рынка и всей монетарной политики Нацбанка. Однако уже много лет правительство не может обеспечить такую равномерность. В соглашении, утвержденном в феврале 2021 года, указано, что для обеспечения трансфертов в бюджет из Национального фонда правительством будет проводиться планомерная конвертация необходимых валютных активов Национального фонда на внутреннем валютном рынке, однако эти планы были полностью не выполнены, что хорошо видно на Рисунке 1.
Такие большие изменения в предложении долларов США из Нацфонда на валютной бирже очень негативно влияют на ликвидность валютного рынка, курс тенге и доверие к национальной валюте.
В последнем соглашении от января 2024 года эта цель о «планомерной конвертации необходимых валютных активов Национального фонда на внутреннем валютном рынке» была дословно продублирована, однако нет никаких гарантий, что это крайне важная задача будет выполнена.
Рис. 1. Продажа валюты по месяцам из Нацфонда, $млн
Источник: НБК
Примечание: *оценка НБК
В целом, помимо вышеперечисленного, было еще несколько очень важных невыполненных задач по соглашению, утверждённому в феврале 2021 года. Однако ниже мы хотели бы остановиться на некоторых других важных моментах.
Принципы по развитию финансового рынка
Регулирование и надзор за финансовым рынком – это однозначно полностью сфера ответственности АРРФР. Однако развитие финансового рынка должно быть одинаковым приоритетом как для АРРФР, так и для правительства и Нацбанка. Беспокоит то, что и в прошлом и последнем соглашении указано, что только АРРФР ответственно за «принятие мер по надлежащему развитию финансового рынка, финансовых институтов и инструментов», что, по нашему мнению, неверно. Агентство может выступать лишь модератором (профессиональным помощником процесса), а правительство и Нацбанк должны быть ключевыми структурами по развитию финансового рынка. Приведем несколько примеров.
Институты развития полностью находятся в руках правительства, и по общепризнанному определению их главной задачей является развитие рыночных механизмов на финансовом рынке с целью обеспечить доступность финансирования для всех секторов экономики. Именно в выполнении этой главной задачи у них очень серьезные проблемы. Вместо устранения «рыночных провалов» наши институты развития заменяют рыночное финансирование на дешевое государственное (государство замещает собой рынок).
Фонд проблемных кредитов также находится целиком в руках правительства, что правильно по международным стандартам. Однако деятельность фонда по оздоровлению банков тоже была далека от рыночной практики и не соответствовала лучшим мировым стандартам. В новом соглашении затрагивается вопрос об улучшении деятельности Фонда, но лишь в контексте развития рынка стрессовых активов, хотя проблемы в Фонде гораздо шире и глубже.
Помимо этого, приватизация госкомпаний через фондовый рынок – это целиком сфера ответственности правительства. Однако уже более десяти лет правительство не выполняло свои собственные планы в этой сфере. Текущая программа по приватизации через фондовый рынок явно активизировалась, однако охват и глубина такой приватизации пока еще недостаточные, учитывая размеры государственного владения бизнес-активами в Казахстане.
Что касается Нацбанка, то он со своей ролью развития финансового рынка достаточно хорошо справляется. В последнем соглашении за Нацбанком было закреплены следующие задачи:
- обеспечение эффективного денежного обращения и поддержание бесперебойного функционирования платежных систем;
- создание устойчивой Национальной цифровой финансовой инфраструктуры, обеспечивающей оптимизацию и расширение финансовых услуг и государственных сервисов.
Обе эти задачи играют очень важную роль в развитии финансового рынка, и Нацбанк достаточно хорошо с ними справляется. Остаются вопросы по развитию валютного рынка, как мы писали ранее в нашей публикации, мы считаем, что по аналогии со «Стратегией по денежно-кредитной политике» у Нацбанка должна быть отдельная «Стратегия по курсовой политике и развитию валютного рынка до 2030 года».
Очень важной частью этого документа должны стать планы по развитию валютного рынка и развитию производных финансовых инструментов. Необходимо максимально расширять число и разнообразие участников на валютной бирже и упростить доступ к ней. Нацбанк должен взять на себя инициативу для активного стимулирования развития рынка инструментов хеджирования валютного риска (фьючерсы, форварды, свопы, опционы и так далее). Для развития эффективности валютного рынка необходимо упрощать валютное регулирование и развивать информационные технологии и новые продукты на рынке.
Противоречивые нерыночные меры
Как отмечалось ранее в статье, соглашение, утвержденное в феврале 2021 года, было намного более рыночно-ориентированным, чем прошлое соглашение, однако и в нем, и в последних соглашениях сохраняются противоречивые нерыночные меры.
В последних двух соглашениях прописано, что руководящим принципом для правительства является – минимизация участия государства в экономике, поэтапное сокращение административных интервенций в экономические рыночные отношения, создание условий для конкуренции в экономике, переход от прямых к косвенным инструментам государственной поддержки бизнеса. Однако дальше в этих документах некоторые меры напрямую противоречат этому принципу.
Например, в дорожной карте, утвержденной в феврале 2021 года на три года, планировалось следующее: ввод 9 новых птицефабрик, 3 мясокомбинатов и 4 предприятий по производству рыбопродуктов; модернизация 2 молочных заводов; закладка интенсивных садов по производству яблок на площади 12.5 тыс. га; строительство нового сахарного завода и модернизация действующих мощностей. Такие планы правительства представляют собой замену рыночных подходов командно-административными, поскольку они целиком основаны на государственных планах и субсидиях.
В дорожной карте, утвержденной в августе 2023 года, эта нерыночная практика продолжилась и, судя по всему, в неё перекочевали старые невыполненные планы. В частности, на новые три года планируется:
- реализация 20 инвестиционных проектов: 8 птицефабрик по производству мяса-птицы; 8 мясокомбинатов; и 4 молочно-товарных ферм.
- закладка интенсивных садов по производству яблок в рамках инвестиционного субсидирования агропромышленного комплекса.
В целом непонятно, зачем в соглашение о координации мер макроэкономической политики включать такие планы, которые, по всей видимости, не исполняются.
В заключении можно отметить, что последние соглашения о координации мер макроэкономической политики вызвали двоякое чувство. Самое большое противоречие заключается в том, что принципы, заложенные в соглашениях, однозначно рыночно-ориентированные, однако планы правительства и его реальные действия (командно-административные подходы) во многом идут в противоположном направлении, о чем мы подробно писали в нашей прошлой публикации.
Чтобы устранить все эти противоречия, все-таки очень важно провести критический и независимый анализ всех текущих государственных программ с точки зрения их реальной эффективности и искажений рыночных механизмов и конкуренции в экономике. В ОЭСР, куда стремится Казахстан, есть отличные инструменты для такой оценки.
Мурат Темирханов – Советник председателя Правления
При использовании материала из данной публикации ссылка на первоисточник обязательна.
